Parlons Brexit. Mais pour une fois, laissons la dimension strictement politique ou économique de côté. Le sujet n’en reste pas moins vital : il s’agit de lier le Brexit à notre santé, alimentation et bien-être. En bref, parlons de ses conséquences environnementales.
Il est important de rappeler les différentes grandes étapes de ce long et laborieux processus de sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne. Le référendum tenu le jeudi 23 juin 2016 a donné raison aux « Brexiters » à 51.9% contre 48.1%. Pour amorcer ce processus de sortie, le Royaume-Uni a dû invoquer l’article 50 du traité de Lisbonne. Celui-ci donne aux parties deux ans pour tenter de s’entendre sur la nature du divorce qui est programmé pour le 29 mars 2019 à 23 heures.
Le 25 novembre 2018, après des mois de négociation, le Royaume-Uni et l’Union européenne sont parvenus à une première version d’un accord de sortie. Dans ce dernier, long de plus de 500 pages, les deux parties s’entendent sur la mise en place d’une période de 21 mois de transition pour avancer avec réalisme vers un Brexit effectif. Le Royaume-Uni se trouverait –encore- avec un pied « in » et un autre « out ». L’emploi du conditionnel est ici plus que justifié, dans la mesure où cet accord doit être voté par le Parlement européen ainsi que par le Parlement britannique. Si le premier vote ne devrait pas poser de problème, celui de la Chambre des communes prévu pour le 11 décembre s’avère particulièrement difficile. Face à l’impasse du Parlement britannique, Theresa May a finalement annoncé vouloir renégocier l’accord avec Bruxelles, repoussant ainsi l’échéance. Sans doute espère-t-elle que la peur d’un « no deal » soit suffisamment forte pour que la version finale de l’accord soit voté… Autre rebondissement, la Cour de Justice de l’Union européenne a récemment rendu une décision importante. Selon elle, le Royaume-Uni pourrait choisir de rester dans l’Union européenne sans avoir besoin de l’accord des autres États membres. Quoi qu’il en soit, le tableau qui se dégage du Brexit reste particulièrement flou, voire chaotique. Ceci dit, cette situation permet tout de même de proposer une analyse des enjeux environnementaux du Brexit, quelle que soit la manière dont celui-ci s’organise.
L’actuel Secrétaire d’Etat à l’environnement, Michael Gove, semble optimiste quant aux effets du Brexit sur la politique environnementale du Royaume-Uni. « Le Brexit, avec les bonnes décisions, peut améliorer notre environnement naturel. » insistait-il, dans une interview donnée à la plateforme d’information en ligne Prosperity UK, le 15 mars dernier. Michael Gove croit en l’implémentation d’un nouveau système de protection de l’environnement post-Brexit, dont le but est de respecter le 25 Year Environment Plan (Plan Environnemental à horizon 25 ans). Ce plan est toutefois particulièrement ambitieux, notamment du fait de son champ d’application : il concerne tout autant la qualité de l’air, de l’eau et des espaces verts que l’adaptation au changement climatique, en passant par la réduction des déchets et l’utilisation durable des ressources naturelles. Par ailleurs, certaines mesures iraient même au-delà de ce que l’Union européenne demande à ses États membres en termes de politique environnementale. Promesse politique désincarnée ou véritable projet environnemental novateur ? Ce qui est sûr, c’est que l’optimisme à toute épreuve que nourrit le projet de « green Brexit » mériterait d’être quelque peu tempéré.
Près de 80 % de la législation environnementale au Royaume-Uni provient de l’Union européenne. Dans le cadre du Brexit, il est prévu de mettre fin à cette suprématie, en vertu de la loi dénommée Great Repeal Bill (grand projet de loi d’abrogation) qui abrogera l’adhésion du Royaume-Uni à la loi sur les Communautés européennes de 1972. Le Great Repeal Bill est présenté comme l’alpha et l’oméga de l’ensemble du processus, puisqu’en théorie, toute la législation environnementale européenne pourra être transférée dans des lois nationales. Un simple copié-collé, semble-t-il. En réalité, cela signifie notamment que certaines de ces lois pourront être amendées et révisées, voir même abrogées. Notre appréhension sera donc moins centrée sur le processus même de transfert des lois environnementales d’origine européennes que sur la survie et l’évolution de ces lois ex-post, au niveau britannique. Trois points sont fondamentaux. D’abord, la question du maintien des lois environnementales, puis vient celle de l’application de ces lois, et enfin, la problématique de la qualité de l’information sur l’environnement.
En termes de conformité avec la loi, on compte au moins deux écueils, conséquence directe du Great Repeal Bill. En premier lieu, la difficulté qu’aura le Royaume-Uni à maintenir une cohérence entre l’avant et l’après Brexit, au niveau des politiques environnementales. Celles-ci ne sont pas qu’un ensemble de lois stricto sensu, mais plutôt un assemblage complexe de mécanismes de rapports, notifications et rectifications qui font sens au niveau européen. Le second écueil concerne les objectifs environnementaux propres au Royaume-Uni. En principe, ce dernier ne sera plus lié au traité de Lisbonne. Or c’est dans ce traité que sont inscrits les principes fondamentaux de la législation environnemental, tels que celui du pollueur-payeur ou encore de précaution. Qu’on le veuille ou non, l’appartenance à l’Union européenne permet au moins d’assurer une certaine stabilité réglementaire et on ne peut être sûr que le Royaume-Uni inscrira dans sa loi une ligne directrice pour l’environnement.
De plus, une problématique se pose concernant l’application des lois environnementales post-Brexit. En comprenant les processus actuels d’application des législations, il y a des raisons de s’inquiéter. En effet, celle-ci a développé des mécanismes sophistiqués pour inciter les pays membres à les exécuter. À l’heure actuelle, en cas de violation d’une loi environnementale, le contrôle est assuré par le gouvernement concerné, mais la sanction ultime est du ressort de la Cour Européenne de Justice. Après le Brexit, la Cour perdra, en principe, toute autorité sur le Royaume-Uni. Ceci signifie que les citoyens britanniques perdront le droit non négligeable de poursuivre leur gouvernement devant cette Cour. Actuellement, ce droit peut donner lieu à des amendes de plusieurs millions d’euros, ce qui est de nature à faire pression sur le gouvernement pour l’inciter à mener à bien les politiques dans lesquelles il s’est engagé. Rappelons que dans un monde où le respect de l’environnement n’est pas forcément intuitif, toute perte de capacité de coercition est forcément dommageable pour l’environnement, et donc in fine, pour nous autres humains.
Le non-respect des lois et principes environnementaux ainsi que le manque de mécanismes d’incitation menacent le projet de « Green Brexit ». Nous arrêter là serait omettre le rôle central que jouent l’information et son degré de transparence. On a tendance à l’oublier, mais si l’on connaît les chiffres relatifs à la qualité de l’air au Royaume-Uni , c’est pour la simple et bonne raison que le gouvernement est contraint de faire remonter cette information à l’Union européenne, et de la rendre publique. Évidemment, cette information intéresse la Commission européenne, mais elle intéresse tout autant des organisations non gouvernementales ou encore n’importe quel citoyen. Là encore, on comprend l’utilité de mettre en place des mécanismes de coercition. C’est une condition sine qua non de l’action publique environnementale, et, dans le cadre du Royaume-Uni, l’on pourra s’interroger sur la provenance de cette information, une fois la rupture consommée. Le Brexit est souvent présenté comme une manière de reprendre le contrôle. Mais paradoxalement, du moins au niveau environnemental, le manque d’information et de transparence conduirait inexorablement à une perte de contrôle.
Il est évident que les Britanniques, en votant majoritairement pour la sortie de l’Union européenne, n’ont pas opté pour un affaiblissement des normes environnementales, et pourtant cela pourrait tout de même arriver. D’autant plus que nous avons affaire à un enchevêtrement terriblement complexe d’informations interconnectées, d’acteurs, de pratiques politiques et de procédures législatives. Dans ce contexte, le risque « d’éco-dumping » deviendrait une véritable menace : des entreprises pourraient être incitées à niveler leurs normes environnementales par le bas, pour conserver un avantage compétitif vis-à-vis de l’Union européenne (on craint notamment un alignement sur les normes américaines).
Enfin, le plan d’action du gouvernement se focalise presque exclusivement sur l’Angleterre. Mais c’est oublier que le Royaume-Uni est composé de quatre entités ayant qui ont chacune leur histoire, leurs traditions et leur façon singulière d’aborder les politiques environnementales. L’Écosse et le Pays de Galle ont été particulièrement novateurs dans ce domaine, et espèrent continuer à jouir du droit de façonner leurs propres politiques, adaptées aux circonstances locales. Or, le Great Repeal Bill semble conférer à l’administration anglaise la plupart des pouvoirs décisionnaires en la matière.
L’histoire le montre, les questions environnementales sont davantage des priorités pour l’Union européenne qu’elles ne l’ont été pour les gouvernements successifs au Royaume-Uni. Si par miracle, on assistait au « Green Brexit » promis par le gouvernement, ce serait une véritable prouesse environnementale et nous saurions nous en contenter. Néanmoins, un goût de défaite politique persisterait : celui, pour l’Union européenne, de ne plus être unie sur au moins un défi global tel que le changement climatique.
Une note positive pour conclure: un sondage datant d’août 2016 montre que plus de 80 % des Britanniques souhaitent que le niveau de protections environnementales dans leur pays se maintienne voire s’accroisse après leur sortie de l’Union européenne. Toutefois, urgence environnementale oblige, on dira plus largement et sans prendre trop de risques qu’il est peu probable que le Royaume-Uni post-Brexit se transforme en un leader environnemental (qu’il n’a d’ailleurs jamais été). En ce sens, le Brexit sera vraisemblablement rouge, blanc et bleu, mais pas particulièrement vert…
Thomas Taboada
Sources
– « How will Brexit affect the environment? » – The Guardian (16.08.2017)https://www.theguardian.com/politics/audio/2017/aug/16/how-will-brexit-affect-environment-brexit-means-podcast
– « Green Brexit : A new era for farming, fishing and the environment » – 15.05.2018 (https://www.gov.uk/government/speeches/green-brexit-a-new-era-for-farming-fishing-and-the-environment)
– « Environnement : le Brexit menacerait les intérêts du Royaume-Uni » – Le Monde (06.02.2017) https://www.lemonde.fr/referendum-sur-le-brexit/article/2017/02/06/le-brexit-menacerait-les-engagements-environnementaux-du-royaume-uni_5075254_4872498.html
– « A Green Future: Our 25 Year Plan to Improve the Environment » – Gov.Uk
https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/693158/25-year-environment-plan.pdf
– « Brexit: environment and climate change » – European Union Committee (12th Report of Session, 2016-2017)
https://publications.parliament.uk/pa/ld201617/ldselect/ldeucom/109/109.pdf
– « Brexit : le vote du Parlement britannique reporté, Theresa May veut renégocier l’accord avec l’Union européenne » – Le Monde
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