Signature des accords de Nouméa le 5 mai 1998 qui officialisent le statut particulier d’autonomie  de la Nouvelle-Calédonie par rapport à la France. De gauche à droite : Roch Wamytan, Alain Christnacht, Lionel Jospin, Thierry Lataste et Jacques Lafleur – Photo : Le Cri du Cagou

La question de la décolonisation de la Nouvelle-Calédonie anime le débat public depuis les années 1960 du fait de son statut d’autonomie particulier sui generis ainsi que des enjeux économiques, sociaux et législatifs qui en découlent. Déclarée colonie française de peuplement en 1853, elle est fracturée par les diverses communautés (Kanaks, Caldoches, Polynésiens, Métropolitains, Asiatiques) qui cohabitent au sein d’une même île. L’exploitation du nickel, notamment, aggrave les inégalités entre les populations et fait progressivement émerger la question de l’indépendance de la Nouvelle-Calédonie. Ce questionnement  intervient dans un contexte de revendications indépendantistes croissantes dans une France déjà traumatisée par le violent processus de décolonisation de l’Algérie. Ce contexte  a une incidence sur la manière dont va être traitée la question de l’indépendance calédonienne. Les accords de Nouméa, s’inscrivant dans la continuité des accords de Matignon-Oudinot¹, marquent un tournant dans l’histoire de la Nouvelle-Calédonie et dans celle de la Constitution française à travers l’instauration d’une souveraineté partagée avec l’État français. Ils entendent vouloir créer un pays à part entière tout en reconnaissant la diversité du peuple calédonien. Fruits d’une longue négociation entre des partis politiques divergents, ces accords témoignent d’une volonté d’aborder différemment la décolonisation et questionnent la place et la responsabilité d’un ancien État colonisateur dans le processus de décolonisation. Retour sur cet accord historique et ses enjeux contemporains. 

La tragédie d’Ouvéa : un drame colonial qui tire la sonnette d’alarme

Mémorial de Wadrilla sur l’île d’Ouvéa : “Le Monument des 19”. Hommage aux 19 indépendantistes Kanak décédés lors de l’affrontement avec les forces de l’ordre durant la tragédie d’Ouvéa – Photo : N’deye-Arame KEBE

La signature des accords de Nouméa le 5 mai 1998 est perçue par ses contemporains comme l’aboutissement d’un long processus de paix, compte tenu des tensions de l’époque. En effet, les années 1980 sont marquées par un climat de quasi-guerre civile entre les opposants (Front de Libération Nationale pour une Kanaky Socialiste) et les partisans (Rassemblement Pour la Calédonie dans la République) de l’indépendance de la Nouvelle-Calédonie où l’état d’urgence est déclaré. Les tensions s’accroissent lorsque le FLNKS appelle au boycott des élections territoriales et met en place un gouvernement provisoire kanaky présidé par Jean-Marie Tjibaou. Cette situation atteint son paroxysme avec la « tragédie d’Ouvéa » le 22 avril 1988. À deux jours des élections régionales en Nouvelle-Calédonie et du premier tour de l’élection présidentielle entre le Président de la République, François Mitterrand, et son Premier ministre, Jacques Chirac, le FLNKS investit la gendarmerie de Fayaoué à Ouvéa en signe de protestation pacifique contre la tenue de ces deux scrutins le même jour. L’opération dérape néanmoins. Les indépendantistes kanaks prennent en otage vingt-sept gendarmes et quatre autres sont tués lors de l’attaque. Les membres du FLNKS se séparent alors en deux groupes : l’un se dirige vers le Nord de l’île avec douze gendarmes et l’autre se réfugie dans la grotte de Gossanah, au Sud de l’île, avec les quinze autres gendarmes. Si au bout de quatre jours les otages du premier groupe sont libérés, le second groupe subira deux assauts qui se soldent par vingt-et-un morts (dix-neuf indépendantistes kanaks et deux gendarmes). Les modalités des négociations entre l’armée et les indépendantistes ainsi que le déroulement de l’opération Victor² sont encore très controversés aujourd’hui. De nombreuses versions en ont été données ce qui rend cet épisode de l’histoire calédonienne comme française encore très sensible aujourd’hui. Emmanuel Macron est d’ailleurs le premier président de la République française à avoir assisté à la cérémonie d’hommage aux victimes le 4 mai 2018, trente ans après les faits. 

Le président Emmanuel Macron lors de la cérémonie Wadrilla sur l’île d’Ouvéa le 4 mai 2018. Les tensions internes étaient encore palpables lors de ce moment de recueillement. Si une partie de la population s’est montrée  « touchée par cette visite », une autre composée de familles des victimes indépendantistes notamment a vu cette rencontre comme une « provocation ». Le président est donc resté à l’écart lorsque les familles kanaks ont rendu hommage aux dix-neuf victimes. Il s’est également rendu à la gendarmerie de Fayaoué en mémoire des quatre gendarmes tués – Photo : AFP

Les accords de Matignon-Oudinot : poser une première pierre à l’édifice du processus de décolonisation

Cet événement a bénéficié d’une importante couverture médiatique car il s’est déroulé durant la campagne présidentielle entre François Mitterrand et Jacques Chirac. En ce sens, ce drame place la Nouvelle-Calédonie, et plus largement le Pacifique Sud, au cœur des préoccupations de la politique française. Ainsi, les accords de Matignon-Oudinot, signés en juin 1988 par Jacques Lafleur (RPCR) et Jean-Marie Tjibaou (FLNKS) et ratifiés par le peuple français, prévoient un rééquilibrage sur une période de dix ans entre les différentes communautés présentes sur le sol calédonien. Ils témoignent donc d’une volonté d’initier le dialogue entre les communautés et les différents partis à l’intérieur de l’île mais aussi avec la France comme le démontre l’article d’Isabelle Cordonnier La France dans le Pacifique Sud : perspectives pour les années 1990 (Politique étrangère n°3 – 1993). Cet  article permet en effet  de mettre en relief les démarches politiques entreprises dans le cadre des accords de Matignon-Oudinot et les attentes de l’époque concernant les accords de Nouméa. Il met également en avant une négligence de la stratégie politique française vis-à-vis du Pacifique Sud. Les accords de Nouméa sont ainsi présentés comme le futur aboutissement d’une période de négociations du fait de la fragilité politique de la Nouvelle-Calédonie et des tensions qui en découlent. 

Les préoccupations françaises et calédoniennes à la veille de la signature des accords de Nouméa : une appréhension des relations futures entre les deux territoires

Si la fin de la guerre froide a pour conséquence un moindre intérêt des enjeux stratégiques dans la zone du Pacifique Sud³ pour la France, d’autres considérations sont à prendre en compte. La Nouvelle-Calédonie est l’une des terres les plus riches en réserves de nickel ,atout économique majeur pour la France. Elle est aussi l’une des bases principales de la France qui y mène ses essais nucléaires et militaires. Il semblerait qu’avant la signature des accords de Nouméa, l’influence de la France pour accompagner le processus de décolonisation ait été prévisible. C’est notamment ce que souligne Isabelle Cordonnier en 1993 : « La France peut garder une influence déterminante dans la politique de plusieurs pays souverains (…) [elle] ne se donnera les moyens financiers de maintenir cette influence dans une Calédonie ou une Polynésie indépendantes que si elle en retire des bénéfices politiques ou économiques suffisants ». Il en va de même pour la Nouvelle-Calédonie qui ne semble pas prête tant au niveau économique que social à rompre soudainement ses liens  avec la France du fait de ses trop nombreuses dissensions internes. Dans un cadre international, il est essentiel de prendre en considération ces inquiétudes locales afin de comprendre quels regards portés sur la décolonisation calédonienne et comment ces interventions extérieures ont pu avoir un rôle dans l’évolution du statut de la Nouvelle-Calédonie. L’article de Valérie Goesel-Le Bihan La Nouvelle-Calédonie et l’accord de Nouméa, un processus inédit de décolonisation paru en 1998 dans l’Annuaire français de droit international (volume 44) met en avant la dimension internationale qu’introduit la décolonisation de la Nouvelle-Calédonie et en relate son évolution juridique. Les nombreux processus de décolonisation et d’accès à l’indépendance durant les années 1960-1970 au sein de différents États ont eu pour conséquence un intérêt grandissant de différentes organisations pour la Nouvelle-Calédonie et son statut vis-à-vis de la France. La question concernant l’avenir de ce territoire a en effet été évoquée bien avant les accords de Nouméa par l’intermédiaire de l’Assemblée générale de l’ONU, qui vote en 1960 une Déclaration sur l’octroi de l’indépendance aux pays et peuples coloniaux dans laquelle la Nouvelle-Calédonie est mentionnée. Les territoires du Pacifique Sud se montrent eux aussi préoccupés par le sort de la Nouvelle-Calédonie,  en témoignent le Forum du Pacifique Sud de 1979 et leur vote en faveur de cette résolution de l’Assemblée générale de l’ONU⁴.  Ainsi, afin d’éviter toute intrusion extérieure dans ses intérêts régionaux, la France invoque « la départementalisation de certaines de ses colonies et les dispositions relatives aux territoires d’outre-mer de la nouvelle Constitution du 27 octobre 1946 »⁵ afin de ne pas « transmettre tout renseignement relatif aux DOM et à certains TOM, dont la Nouvelle-Calédonie »⁶ . L’avancée de la situation en Nouvelle-Calédonie est donc suivie de très près par la communauté internationale et la France finit par transmettre des rapports à l’Assemblée générale même si elle tend à réaffirmer sa souveraineté dans le traitement de la question calédonienne⁷.

^{Un long processus de négociations : l’empreinte et le traumatisme des tensions passées}

Les accords de Nouméa s’inscrivent véritablement dans la continuité des accords de Matignon-Oudinot car les deux partis (RPCR, anti-indépendantiste et FLNKS, indépendantiste) réalisent au terme des dix années prévues par les premiers accords que la question de l’indépendance ne peut être abordée sereinement aux vues des fractures internes toujours autant présentes au sein l’île : « Les Accords de Matignon signés en juin 1988 ont manifesté la volonté des habitants de Nouvelle-Calédonie de tourner la page de la violence et du mépris pour écrire ensemble des pages de paix, de solidarité et de prospérité. Dix ans plus tard, il convient d’ouvrir une nouvelle étape »⁸.Les accords de Matignon-Oudinot prévoient en effet un référendum d’autodétermination en 1998 avec un corps électoral uniquement composé d’électeurs domiciliés en Nouvelle-Calédonie depuis la date du premier référendum, à savoir le 6 novembre 1988. Ils prévoyaient aussi une réorganisation des institutions pour pallier les écarts socio-économiques entre les différentes populations. Néanmoins, dix ans après les accords de Matignon-Oudinot, les indépendantistes et les partisans de la République française décident de négocier un nouvel accord sous la médiation de l’État français afin de permettre un rééquilibrage social et économique sur une période beaucoup plus longue que celle précédemment établie : « Cette solution définit pour vingt ans l’organisation politique de la Nouvelle-Calédonie »⁹. Paru dans Le Monde Diplomatique, l’année de la signature des accords, l’article d’Alban Bensa et Éric Wittersheim  « À la recherche d’un destin commun en Nouvelle-Calédonie », témoigne des avancées permises par les accords de Matignon-Oudinot tout en pointant les objectifs qui n’ont pas pu être atteints, notamment les écarts économiques et sociaux entre le Sud et le Nord de l’île : « Tant à Nouméa que dans l’intérieur du Territoire, les accords de Matignon ont relancé l’économie mais ne sont pas parvenus à réduire les profonds déséquilibres qui entravent un développement de l’archipel au bénéfice de tous. Durant les dix années écoulées, la vie économique du « Caillou » n’a cessé d’être dominée par la province du Sud, autour de Nouméa, et ses puissances financières ». Le climat entre tensions internes et préoccupations internationales explique la lente négociation, la volonté d’instaurer un dialogue entre les différents partis ainsi que la place laissée aux compromis dans la rédaction des accords de Nouméa. Contrairement aux accords de Matignon-Oudinot dont la négociation s’était déroulée uniquement à l’Hôtel de Matignon, cette volonté d’échange entre la France et la Nouvelle-Calédonie s’illustre par le fait que les négociations se déroulent tant à Paris qu’à Nouméa durant deux mois et demi. Les accords sont signés sous l’égide du Premier Ministre Lionel Jospin, le secrétaire d’État à l’outre-mer Jean-Jack Queyranne, les représentants du RPCR (dont son président, Jacques Lafleur) et les représentants du FLNKS (avec Rock Wamytan, président du parti). Cette composition plurielle des signataires montre une volonté d’unité et a une portée symbolique au regard de l’histoire de la Nouvelle-Calédonie. L’analyse du préambule des accords de Nouméa permet d’expliquer et d’affirmer cette volonté de la Nouvelle-Calédonie de dépasser le traumatisme historique qu’elle subit (violences concernant les divergences politiques, conséquences de la colonisation sur les populations). Motivée par la présence du FLNKS lors de leur rédaction, les accords de Nouméa sont caractérisés par cette volonté de mettre en place une équilibre économique mais aussi social en reconnaissant le caractère pluriculturel et pluriethnique de cette île. 

La reconnaissance de la culture et du peuple kanak : une nécessité inscrite dans les accords de Nouméa

En ce sens, le préambule des accords illustre l’envie de bâtir un avenir commun et de reconnaître les erreurs du passé. La revalorisation de la culture kanak est notamment illustrée par l’inauguration du Centre culturel Jean-Marie Tjibaou (financé par l’État français comme mentionné dans l’article 1.3.5. des accords de Nouméa) le même jour que celui de la signature des accords¹⁰. Le préambule, composé de cinq paragraphes, reconnaît donc : la légitimité des Kanaks en tant que peuple, la diversité des populations vivant en Nouvelle-Calédonie, les conséquences de la colonisation, la volonté de reconstruire un lien commun et durable entre les communautés à travers la décolonisation qui se fera par un partage des pouvoirs entre la France et la Nouvelle-Calédonie.  

Le centre culturel Jean-Marie Tjibaou (Nouméa), un projet culturel assuré par les accords de Matignon-Oudinot et inauguré lors des accords de Nouméa : un symbole de la reconnaissance de la culture kanak, de la volonté de construire un avenir commun  – Photo : Wikipédia

Le compromis semble être le maître-mot de ces accords, en témoigne la déclaration du Secrétaire d’État à l’Outre-Mer, Jean-Jack Queyranne : « Si nous étions restés dans un cadre rigide, nous aurions échoué. Il est vrai que cette démarche est contraire au droit français qui préfère réformer les concepts dans des catégories précises. Mais c’est une conception mise en œuvre pour d’autres îles du Pacifique, en voie d’émancipation par rapport à leurs anciens colonisateurs. On me demande ce qu’est ce nouvel « objet juridique » ? Justement, c’est la Nouvelle-Calédonie. Au risque de choquer les esprits cartésiens »¹¹.  Ces accords soulignent le caractère particulier de ce territoire en ce qu’il est la seule collectivité à avoir provoqué une révision de la Constitution française¹² à travers la mise en place d’une souveraineté partagée et une situation de quasi-fédéralisme entre l’État et la Nouvelle-Calédonie. Le statut de la Nouvelle-Calédonie est désormais inscrit au titre XIII de la Constitution et la loi organique n°99-209 en reconnaît les spécificités. Un transfert progressif et irréversible des compétences de l’État est donc établi sauf celui de ses compétences régaliennes. Sont donc mentionnés entre autres au sein des accords : un gouvernement collégial détenant le pouvoir exécutif, un congrès qui partage le pouvoir législatif avec l’Assemblée nationale ainsi qu’un Sénat coutumier. Enfin, les accords de Nouméa établissent un principe en rupture avec le suffrage universel puisqu’auront accès au vote pour « les élections aux assemblées locales propres à la Nouvelle-Calédonie » les personnes arrivées avant 1988 sur le sol calédonien. Ces accords introduisent la citoyenneté néo-calédonienne, un statut juridique particulier au sein de la nationalité française. De plus, l’accord garantit aussi « l’accès à l’emploi local des personnes durablement installées en Nouvelle-Calédonie » c’est-à-dire les Kanaks, et leur confèrent un statut particulier.  Comme l’analysait Valérie Goesel-Le Bihan, les changements constitutionnels opérés par les accords de Nouméa ont bouleversé le statut de l’État français. 

Bâtir un avenir commun avec la France ? Une question toujours prégnante en Nouvelle-Calédonie

Indépendantistes kanaks célébrant leur défaite lors du référendum sur l’indépendance d’octobre 2020. Si le non l’a emporté lors des deux derniers référendums, l’écart se resserre de plus en plus, rendant incertain l’avenir de la Nouvelle-Calédonie. – Photo : Les Nouvelles Calédoniennes

À la suite de la signature de ces accords, une consultation populaire de leur approbation est organisée en Nouvelle-Calédonie le dimanche 8 novembre 1998. À la question : « Approuvez-vous l’accord sur la Nouvelle-Calédonie signé à Nouméa le 5 mai 1998 ? », 71,86% des votants répondent « oui » et 28,14% optent pour le « non ». Le plan de rééquilibrage entre la province Nord et la province Sud ainsi qu’entre les différentes communautés est donc lancé. Le premier référendum prévu par les accords de Nouméa a lieu le 5 novembre 2018 et le « non » l’emporte à 56,7% à la question « Voulez-vous que la Nouvelle-Calédonie accède à la souveraineté et devienne indépendante ? ». Au deuxième référendum ayant lieu le 4 octobre 2020, le « non » l’emporte également avec un taux de 53,2 %. Le mercredi 17 février 2021, les indépendantistes ont remporté la majorité au gouvernement ce qui leur permet d’avoir six représentants contre cinq loyalistes. Cette élection envoie un signal fort quant à l’avenir de la Nouvelle-Calédonie car elle pourrait favoriser la mise en place d’un troisième et dernier référendum sur l’indépendance en 2022. Ces résultats témoignent d’une fracture toujours présente au sein de la population tant concernant la mémoire commune qu’ au niveau économique, culturel et  politique.

N’deye-Arame KEBE

¹ Les accords de Matignon sont signés à Paris le 26 juin 1988 par le RPCR, le FLNKS et le gouvernement français. Ils prévoient une une période de développement de dix ans avant que les habitants de la Nouvelle-Calédonie puissent se prononcer sur l’indépendance. Ces accords ont été complétés le 20 août 1988 par ceux d’Oudinot qui définissent l’organisation institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie.

² Nom donné à l’assaut de la grotte de Gossanah sur l’île d’Ouvéa.

³ Ordonnaud Georges. La France et le Pacifique Sud. Enjeux politiques, économiques et stratégiques. Dans : Politique étrangère, n°1 – 1987 – 52^e année. pp. 35-46.

⁴ Darot Mireille. Calédonie, Kanaky ou Caillou ? Implicites identitaires dans la désignation de la Nouvelle-Calédonie. Dans : Mots, n°53, décembre 1997. La Nouvelle-Calédonie après les accords de Matignon. Désignations et identités en Nouvelle-Calédonie, sous la direction de Simone Bonnafous et Jacqueline Dahlem. pp. 8-25.

⁵ Goesel-Le Bihan Valérie. La Nouvelle-Calédonie et l’accord de Nouméa, un processus inédit de décolonisation. Dans : Annuaire français de droit international, volume 44, 1998. pp. 24-75

⁶ Goesel-Le Bihan Valérie. La Nouvelle-Calédonie et l’accord de Nouméa, un processus inédit de décolonisation. Dans : Annuaire français de droit international, volume 44, 1998. pp. 24-75

⁷ Cf. Déclaration du représentant français à la 8e séance de la Commission, le 28 octobre 1996.

⁸ Préambule des accords de Nouméa (1998).

⁹ Préambule des accords de Nouméa (1998).

¹⁰ Faberon, Jean-Yves. « La Nouvelle-Calédonie : vivre l’accord de Nouméa », Revue française d’administration publique, vol. no 101, no. 1, 2002, pp. 39-57.

¹¹ Interview accordée au journal La Croix le 23 avril 1998.

¹² Faberon, Jean-Yves. « La Nouvelle-Calédonie : vivre l’accord de Nouméa », Revue française d’administration publique, vol. no 101, no. 1, 2002, pp. 39-57.

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