Par Chiara Pignatelli

En 1945, la Yougoslavie de Tito devient communiste avant de prendre le nom de République fédérative socialiste de Yougoslavie (RFSY) en 1963. Il s’agit d’un État fédéral comprenant six Républiques fédérées : la Bosnie-Herzégovine, la Croatie, la Macédoine, le Monténégro, la Slovénie et la Serbie (qui comprend deux provinces autonomes en 1974, le Kosovo et la Voïvodine). La Yougoslavie est fondée sur un panslavisme des Slaves du sud, une union de multiples ethnies dans laquelle les Serbes sont majoritaires, mais qui n’ont pourtant pas forcément eu d’histoire commune. Ces ethnies ont donné place à la reconnaissance juridique de nationalités et de minorités au sein des Républiques fédérées. Cette question ethnique est centrale dans la dissolution de la RSFY qui est précipitée par la mort de Tito en 1980 et une décennie marquée par une forte montée des nationalismes. Même si cette question est intéressante juridiquement, elle ne sera pas traitée dans ce dossier qui s’attache à synthétiser les processus d’indépendance et de reconnaissance des États d’ex-Yougoslavie  d’un point de vue juridique. Ce dossier a pour ambition d’être un travail hybride entre les disciplines historique et de droit international public et vise à donner une vue d’ensemble historique et juridique, plutôt factuelle, aux processus d’indépendance et de reconnaissance. Il ne prétend pas être exhaustif sur le contexte historique de chacune des régions traitées afin de garder un travail synthétique. Pour cette raison, les guerres d’indépendance et le rôle des armées privées ne seront pas nécessairement détaillées. 

    Le prisme du droit international est particulièrement pertinent car il est présent dans toutes les phases du processus d’indépendance, dès les déclarations d’indépendances, sur le statut juridique et international des États, sur la qualification juridique des conflits et donc du droit applicable lors de la transition, des traités de paix et surtout de la reconnaissance internationale d’un État… Les principales questions qu’il soulève seront présentées en première partie avant d’exposer la situation de chacune des Républiques et du Kosovo.

    Pour poser le contexte juridique général, il faut préciser que le pouvoir central de l’État fédéral était considérablement affaibli depuis la mort de Tito. En droit, certains juristes ont même considéré qu’à partir de cette date la Fédération yougoslave était devenue une Confédération qui diffère du régime juridique de la Fédération en étant une simple union d’États indépendants sans gouvernement central. Le pouvoir central est si affaibli qu’il autorise pour la première fois des élections libres dans chacune des Républiques en 1990. L’organisation de ces élections libres rendent impossible l’émergence d’un acteur fédéral puissant. Chaque nouveau dirigeant, sauf en Serbie, est favorable à l’indépendance de sa République. 

    Après les premières déclarations d’indépendance de 1991, est fondée en août la Commission d’arbitrage de la Conférence sur la Yougoslavie (aussi « Commission Badinter »), un organe d’arbitrage chargé de rendre des avis sur les « questions juridiques majeures » posées par la situation en Yougoslavie. Ce dossier se fonde en grande partie sur ces avis ainsi que sur différentes résolutions rendues par l’ONU à ce sujet.

1. La question de la reconnaissance des États d’ex-Yougoslavie en droit international : notions de droit et contexte juridique

Le processus d’indépendance des républiques yougoslave  soulève nombre de questions en droit international, dont une primordiale : l’indépendance de ces territoires est-elle acquise par voie de succession ou de continuité ? La qualification de ce processus entraîne de lourdes conséquences en droit international : s’il s’agit d’une continuité, l’État continuateur hérite de la personnalité juridique, il est dans la continuité de l’État originel. À l’inverse, s’il s’agit d’une succession, l’État successeur succède à l’État prédécesseur dans une nouvelle forme juridique, il s’agit d’un nouvel État avec sa personnalité juridique propre. Cette distinction entraîne des conséquences notables en droit international : dans le premier cas, les guerres d’indépendance seront considérées comme des conflits armés non internationaux (« guerres civiles ») alors que dans le second, elles seront qualifiées de conflits armés internationaux. Cette qualification détermine le droit applicable et le rôle des États tiers et de la communauté internationale qui sera beaucoup plus important dans ce dernier cas en vertu de la Charte des Nations Unies. En outre, cette qualification induit des conséquences juridiques sur la responsabilité pour les armes de guerre, la nationalité des habitants, leurs droits et contrats privés, la succession aux actes administratifs, législatifs et juridictionnels de l’État prédécesseur et le statut de l’État successeur dans les organisations internationales. Il s’agit de la problématique générale qui s’est posée lors de la fin de la RFSY. 

Concernant la succession d’États, il faut envisager la notion de l’utis possidetis juris ou de l’intangibilité des frontières en droit international qui postule que les frontières originelles sont protégées lors de l’accession à l’indépendance d’un nouvel État. En l’espèce, il s’agit de garder les frontières administratives des Républiques fédérées quand elles deviennent des États indépendants. 

Sur ces problématiques, plusieurs résolutions de l’ONU et avis de la Commission Badinter sont éclairants. La résolution 713 de 1991 du Conseil de sécurité semblait traiter la situation en Yougoslavie comme interne à cet État,mais qui pourrait en même temps concerner des voisins, et déclare qu’aucune acquisition territoriale par la force ne peut être reconnue. Cette solution accorde donc la protection des frontières des Républiques selon le principe uti possidetis juris. Quant à la Commission, ses trois premiers avis de 1991 semblent retenir dans leur rédaction la voie de la succession d’États en reprenant la définition de la succession donnée par la Convention de Vienne sur la succession d’États de 1978 et 1983. Ces avis appellent de nombreux commentaires et de longs développements que ce dossier ne présentera pas, mais il faut souligner que la Commission fonde le droit à la sécession des Républiques sur le « droit des minorités » et l’autodétermination, ce qui en fait surtout un « droit à l’identité » plutôt qu’un « droit à l’indépendance ». Si elle reconnaît que les minorités doivent être protégées, elle ne consacre donc pas de droit à l’indépendance et à la modification territoriale sur ce fondement ethnique, mais que l’indépendance de l’État est une question de fait. En outre, ces avis considèrent que la Yougoslavie est en « voie de dissolution », donc se place en faveur de la succession avec de nouveaux États plutôt que de la continuité, et réaffirme clairement le principe uti possidetis juris en l’espèce et condamne la modification des frontières par la force. 

Le déclaration du 16 décembre 1991 sur les « lignes directrices sur la reconnaissance de nouveaux États en Europe orientale et en Union soviétique » par l’Europe des Douze, liste les conditions de reconnaissance des États et précise que les États qui en font la demande avant le 23 décembre 1991 seront reconnus le 15 janvier 1992. La forme et le contenu de cette déclaration sont largement contestables, notamment en ce qu’elle ne prend pas en considération l’existence effective de ces États, mais elle est un texte important car fondement de la reconnaissance de plusieurs des États.

2. La première vague d’indépendance : la Slovénie, la Croatie, la Macédoine du Nord et la Bosnie (1991-1995)

Les processus d’indépendance et de reconnaissance juridique de ces quatre Républiques sont traités ensemble car rassemblent de nombreux points communs tant dans la chronologie que dans les moyens. Chacune a proposé des référendums d’indépendance dont les résultats sont toujours largement favorable à l’indépendance (autour de 90% des votants) et toujours boycottés par la population serbe des autres républiques, a procédé à des déclarations d’indépendance, a subi des guerres et a été reconnue par la CEE et intégré à l’ONU presque simultanément.

Les cas slovène, croate et macédonien du nord

La Croatie, la Slovénie et la Macédoine du Nord ont suivi un schéma pour l’indépendance très similaire. La Slovénie a amendé sa Constitution en 1989 pour prévoir un droit de sécession puis a organisé un référendum d’indépendance en décembre 1990 avec 89% de votes en sa faveur. La Croatie, sous l’impulsion de Franjo Tudman fraîchement élu en mai 1990, organise un référendum d’indépendance non reconnu par l’État fédéral en septembre de la même année, donc 99,2% des votes en sa faveur. Elle promulgue le 22 décembre 1990 la constitution de la république de Croatie qui se définit comme une démocratie parlementaire et un État « indivisible, démocratique et social » avec un Parlement bicaméral. Un nouveau référendum se tient en mai 1991 sur la question de l’indépendance ou au moins sur une profonde refonte du système Yougoslave. Les deux Républiques publient leur déclaration d’indépendance le 25 juin 1991, ce qui les conduira toutes les deux à des conflits armés, mais de nature et de longueur différentes. Ces déclarations sont elles aussi claires sur le statut d’État successeur, mais ne semblent pas vouloir enterrer toute continuité avec la RFSY comme le montre un extrait de la Déclaration de la Croatie : «  III. Les traités internationaux conclus par la RSFY ou auxquels celle-ci a adhéré seront appliqués dans la République de Croatie pourvu qu’ils ne soient pas incompatibles avec la Constitution et l’ordre juridique de Croatie, en suivant les règles du droit international sur la succession d’Etats en matière de traités. ».

Le lendemain de la déclaration d’indépendance, la JNA (armée populaire yougoslave) provoque un conflit en Slovénie désigné comme la Guerre des Dix jours, qui prit rapidement fin avec les Accords de Brioni du 7 juillet 1991 quand la Slovénie et la Croatie prirent un moratoire de trois mois quant à la sécession. Quant à la Croatie, le conflit est provoqué par la volonté des Serbes de Croatie de faire sécession et de se constituer souverains. Ils proclamèrent d’ailleurs la République serbe de Krajina en Croatie. Malgré des interventions de l’ONU et des cessez-le-feu début 1992, le conflit prit réellement fin avec les Accords d’Erdut de 1995. Enfin, la Macédoine du Nord organise son référendum d’indépendance en 8 septembre 1991 et la déclare le 17 septembre. 

Le cas bosniaque 

Les Bosniaques et Croates de Bosnie demandent l’indépendance. La Bosnie publie sa déclaration de souveraineté le 15 octobre 1991, mais elle est contredite par l’avis numéro 4 de la Commission qui déclare qu’elle ne peut être un État indépendant reconnu sans un référendum national. Il a lieu le 29 février 1992 et réunit 99,4% des voix en faveur de l’indépendance mais est boycotté par un tiers de la population, les Serbes de Bosnie. Cette situation démontre parfaitement la différence entre le droit et les faits et les lacunes de la Commission Badinter qui exigeait la volonté du peuple, alors que le peuple appelé était le peuple au sens du peuple juridiquement souverain, soit un groupe différent de la conception ethnique et linguistique du peuple qui veut l’indépendance. Même si ce boycott a donné un score quasi intégral en sa faveur, cela met en avant la contradiction du « droit à l’autodétermination » et la problématique de la conception politico-juridique de la notion de peuple qui se trouve éloignée de la réalité. Le 9 janvier 1992, l’assemblée des Serbes de Bosnie créée fin 1991 la république des Serbes de Bosnie-et-Herzégovine, inspirée par la République de Krajina et adopte sa constitution. La Bosnie-Herzégovine proclame son indépendance le 6 avril 1992 puis la guerre commence.

La reconnaissance de ces États mutuellement, par la CEE et à l’ONU

La Croatie a été reconnue par des États dès 1991, notamment par l’Allemagne le 23 décembre. Comme prévu par la déclaration du 16 décembre 1991, la CEE reconnaît comme nouvel État indépendant la Croatie et la Slovénie le 15 janvier 1992. Le cas macédonien est plus complexe : la Commission Badinter veut également la reconnaître dans la mesure où elle respecte les conditions de la déclaration de décembre 1991, mais la Grèce s’y oppose fermement considérant que ce nouvel État s’approprie l’héritage culturel grec à travers son nom. Elle n’est d’ailleurs admise à l’ONU qu’en 1993 et sous l’appellation d’Ancienne république yougoslave de Macédoine. Ce cas complexe qui mériterait plus de développement montre qu’un conflit bilatéral peut avoir une forte influence sur les questions de reconnaissance internationale.

Enfin, l’État fédéral de Bosnie-Herzégovine fut reconnu par la CEE et les États-Unis le 6 avril 1992, dès sa déclaration d’indépendance puis intégra l’ONU le 22 mai 1992, en même temps que la Croatie et la Slovénie. Pour trouver une issue au conflit bosniaque, le Plan Owen-Vance propose en janvier 1993 un modèle d’État extrêmement décentralisé mais est rejeté par l’assemblée des Serbes de Bosnie. Les Accords de Dayton signés le 14 décembre 1995 mirent fin au conflit en prévoyant une division de la Bosnie en deux entités : la Fédération de Bosnie-et-Herzégovine (croato-bosniaque) et la Republika Srpska (République serbe), ainsi qu’une présidence collégiale sous forme de triumvirat qui représente les trois « peuples constitutifs du pays ». Une disposition prévoit que la République fédérale de Yougoslavie et la République de Bosnie-Herzégovine « se sont mutuellement reconnues en tant qu’États souverains indépendants dans leurs frontières internationalement reconnues ». Pour certains, les Accords de Dayton représentent la consécration du droit sur la force. Malgré sa volonté d’indépendance, la République serbe ne constitue donc pas un État à part entière avec sa propre personnalité juridique. Il faut souligner que ces Accords ne mentionnent jamais les notions de « peuple » et de « souveraineté », ce qui est surprenant pour un texte portant la reconnaissance d’un État indépendant. 

3. La nouvelle Yougoslavie et l’État Serbie-Monténégro (1992-2003)

Après les déclarations d’indépendance des quatre autres Républiques, les Serbes de Bosnie et de Croatie qui refusent la dislocation de la Yougoslavie se proclament républiques autogérées, mais même la Serbie ne reconnaîtra jamais ce statut juridique. Ainsi, en 1992 il ne reste plus que les républiques de Serbie et du Monténégro comme faisant partie de la RFSY. Le 27 avril, les deux proclament la création d’un nouvel État, la République Fédérale de Yougoslavie. Ce qui importe ici est qu’il s’agit de la volonté d’un État continuateur, contrairement aux quatre États indépendants vus précédemment qui ont opté pour la voie de la succession. La nouvelle Constitution dispose dans son préambule que le nouvel État conserve la personnalité juridique, les droits et obligations de l’ancienne RFSY : « en continuant la subjectivité étatique, internationale et politique de la RSF de Yougoslavie, respectera strictement toutes les obligations que la RSF de Yougoslavie a prises sur le plan international par le passé ». Les Accords avec la Macédoine et la Croatie acceptent tous deux cette continuité. Il est disposé dans leurs articles respectivement 4 et 5 que « Tenant compte du fait que la Serbie et le Monténégro ont existé en tant qu’États indépendants avant la création de la Yougoslavie, et ayant en vue que la Yougoslavie a continué la  personnalité juridique de ces États, la République de Macédoine (de Croatie) respectera la continuité étatique de la République Fédérale de Yougoslavie ». La Chine et la Russie sont également cette continuité, ce qui n’est pas le cas des organisations internationales – en juillet 1992, le Conseil du GATT et le Sommet de la CSCE avait également suspendu la participation de la Yougoslavie – ni du reste Conseil de sécurité. Sa résolution 777 du 19 septembre 1992 déclare que l’ancienne Yougoslavie n’existe plus en tant qu’État et que le nouvel État doit demander son admission à l’ONU comme État nouveau comme les autres. Cette position est également retenue par l’Assemblée Générale qui exclut les représentants yougoslaves de ses travaux. Cette décision semble se fonder sur les avis de la Commission de 1991, notamment le premier du 29 novembre qui postulait que la RFSY était en cours de dissolution. Le recours à cet avis peut sembler contestable car rien n’empêche juridiquement qu’une partie d’un État démembré continue la personnalité juridique de l’État prédécesseur pour la partie restante  et cette continuité n’empêche pas le processus de succession pour les autres États. En outre, dans leur rédaction, les avis n°8, 9 et 10 constatent que l’État yougoslave n’existe plus, que la nouvelle Yougoslavie ne peut se prétendre seul successeur de la RFSY, notamment en ce qui concerne les droits des membres dans les grandes organisations internationales. 

Après des années de guerres civiles, cette République Fédérale de Yougoslavie devint le 4 février 2003 la Communauté d’États Serbie-et-Monténégro qui ne dura que jusqu’au 3 juin 2006 quand le Monténégro proclama son indépendance après un référendum. La question du statut juridique de la Serbie s’est à nouveau posée : est-elle un État continuateur de la Communauté d’États Serbie-et-Monténégro et peut-elle donc conserver sa personnalité juridique, ses droits et obligations ou s’agit-il d’une succession et donc d’un nouvel État ? Le Parlement serbe adopte le 5 juin 2006 une déclaration proclamant officiellement l’État serbe le « successeur » de l’ancien État commun, ce qui revient à reconnaître de facto l’indépendance du Monténégro et proclamer la sienne. 

4. Le Kosovo : la volonté d’indépendance d’une province autonome

Le Kosovo avant sa proclamation d’indépendance était province autonome de la République de Serbie, peuplée à plus de 90% d’Albanais, depuis la Constitution de 1945 dont l’autonomie a été renforcée avec la réforme constitutionnelle de 1974 qui prévoit que le gouvernement Serbe perd tout droit de regard sur les affaires internes du Kosovo qui devient directement représenté dans les instances fédérales à « égalité de droit » des républiques et autres provinces autonomes. Dès 1981, la population manifeste et réclame le passage de l’autonomie à l’indépendance. Des répressions sont menées par le gouvernement serbe et Slobodan Milosevic, chef du gouvernement serbe, supprime en mars 1989 l’autonomie constitutionnelle du Kosovo. En réaction, des députés exclus du Parlement albanais publient une déclaration constitutionnelle proclamant la République du Kosovo et organisent des référendums d’indépendance en 1991. Un système et une société parallèle y sont organisés, menés par Ibrahim Rugova qui remporte des élections clandestines. Milosevic lance une guerre en 1998 pour réprimer les actions de l’Armée de libération du Kosovo (UÇK). L’OTAN intervient et le Kosovo devient administré par l’ONU en vertu de la résolution 1244 du Conseil de sécurité du 10 juin 1999 qui organise la mission d’administration intérimaire des Nations unies au Kosovo (MINUK). En 2007, le Plan Ahtisaari par le médiateur des NU au Kosovo prévoit la création d’un État du Kosovo « supervisé par la Communauté Internationale ». Le Kosovo déclare son indépendance le 17 février 2008, avec comme capitale Pristina, largement contestée par la Serbie. Cette indépendance divise le monde, reconnue notamment par la France, les États-Unis, mais non par le Conseil de sécurité, la Russie et la Chine l’ayant déclarée illégale. La Cour internationale de justice a rendu un avis selon lequel « l’adoption de la déclaration d’indépendance du Kosovo le 17 février 2008 n’a pas violé le droit international » sans toutefois reconnaître la qualité d’État du territoire. L’Union européenne ne reconnaît toujours pas l’indépendance du Kosovo. Même si la Constitution de la République du Kosovo a  été promulguée le 15 juin 2008, elle l’a été sous l’égide de l’ONU en application du Plan  Ahtisaari et le Kosovo est aujourd’hui toujours sous administration et supervision de l’ONU. Il a des institutions propres (Cour constitutionnelle, armée) mais toutes créées sous supervision directe de la communauté internationale. L’Union européenne y est également très présente avec la mission EULEX « guider, superviser et conseiller les institutions kosovares, tout en conservant un certain nombre de pouvoirs exécutifs limités » pour accompagner le Kosovo vers l’État de droit, ce qui laisse à penser qu’elle reconnaîtra un jour sa véritable indépendance, même si d’autres paramètres géopolitiques entrent en compte comme la relation avec la Serbie. 

Aujourd’hui, l’indépendance de chacune des Républiques qui constituaient la RFSY n’est plus remise en cause. La Croatie a rejoint l’Union européenne en 2013 et le Monténégro, la Serbie, la République de Macédoine du Nord y sont officiellement candidats. Le statut juridique du Kosovo est toujours l’objet de grandes tensions entre Belgrade et Pristina et sa reconnaissance en tant qu’État souverain est loin de faire consensus pour la communauté internationale.

BIBLIOGRAPHIE

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Pour une analyse exhaustive de l’application du droit international sous tous ses angles dans les processus d’indépendance en Yougoslavie :

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