Face à la montée des blocs régionaux dans le monde globalisé, l’Afrique demeure dans une hiérarchie du passé, instituée par ses anciens colons. Cependant, elle prend très tôt conscience de la nécessité plurielle d’une Union Africaine, comme canal de développement pour le continent, outil égalitaire, ou encore soutien à la paix et démocratie. 

Initiée par le panafricanisme et la naissance du nationalisme africain, la mise en place d’organisations d’intégration continentale poursuit aujourd’hui cette idée-force, et la multiplicité de projets est l’illustration de son importance comme celle de son émiettement. 

Après une maternité compliquée, la nécessaire initiative unitaire est-elle devenue réalité ? 

Malgré le retard du passeport panafricain, annoncé lors du 27ème sommet de l’Union africaine en 2016, l’initiative du premier passeport continental fait un pas en avant, alors que l’UE recule avec la décision du Brexit.  (© Wikipédia)

La naissance de velléités unificatrices : 

Une hiérarchie du passé :  

La hiérarchie du passé entre l’Europe et l’Afrique est un déni d’égalité. Et la première raison à l’édification d’une Union Africaine est le souhait de rompre avec cette inégalité Nord-Sud. 

À la Renaissance, les empires impériaux européens ont cédé la place aux États-nations. Le Traité de Vienne de 1815 établit des relations entre égaux et les « limes »¹ ont été remplacées par des frontières exigeantes. Mais l’ouverture au monde extra westphalien introduisit une nouvelle dimension. L’« autre » ne peut prétendre à un statut de même niveau, ni intégrer un système dont il n’était pas question qu’il fut le cogérant. Ce premier système international non inclusif va créer une hiérarchie Nord-Sud, dominants-dominés. 

L’Afrique entre dans la vie internationale par la « petite porte » : elle est mise sous tutelle, soumise à la conversion et à la rectification. La clientélisation d’États, la colonisation et l’indigénat légaliseront l’inégalité entre les êtres humains. Inférieure, l’Afrique ne peut bénéficier des mêmes droits, mais elle peut subir d’autres punitions, et sera humiliée par ce refus de toute égalité des droits. 

Ce refus de reconnaissance se poursuit malgré les indépendances. Absorbés par la bipolarité du monde de la Guerre Froide, les régimes africains deviennent un enjeu de la compétition entre supergrands, les flattant et les courtisant. Mais malgré leur positionnement, les régimes de Sékou Touré en Guinée et de Kwame Nkrumah au Ghana, dans le camp soviétique, et ceux de Mobutu au Zaïre et d’Hassan II au Maroc, dans le camp occidental, sont toujours inférieurs dans le système international. Ils sont utilisés sans que l’on leur prête, ou presque, un droit de parole. La bipolarité du monde exclura encore le Sud de la discussion internationale, dans cette « arène de gladiateurs »². 

Face à ces pratiques de déni, s’est forgée peu à peu une diplomatie souverainiste, réactive d’abord puis routinisée ensuite, atteignant la quasi-totalité des puissances émergentes : notamment la Chine, mais on peut aussi citer l’Inde et le Brésil. On peut les envisager en réactions différées à des souverainetés jadis malmenées, mais elles évoquent davantage : l’obtention à un droit au cœur du système westphalien, et dont la privation a maintenu bien des États nouveaux dans l’immobilisme et la dépendance. 

Objectant cette position soumise dans le système international, le panafricanisme³ sera à l’origine des tentatives d’union du continent africain. 

Réinventer le système international :  

À la fin du 19ème siècle⁴, germe l’idée d’un regroupement des peuples africains. Ce mouvement souhaite réhabiliter les civilisations africaines et restaurer la dignité de l’homme noir. Il se développera dans l’entre-deux-guerres, avec des défenseurs parmi les dirigeants politiques tel le médiatique Kwame Nkrumah au Ghana⁵. 

D’abord perçu comme un mouvement radical, le panafricanisme se transforme progressivement en mouvement culturel, en 1930 avec la négritude, puis en mouvement politique, se définissant comme une aspiration à la libération coloniale, la consolidation de l’indépendance et la réalisation de l’Unité africaine. 

Mais les discours d’émancipation ne sont pas des discours d’États-Nations. Ainsi, Kengo Kuma, président de la Côte d’Or, dira en 1937 que ces « dépouilles de colonies » sont étriquées donc dépendantes. Le morcellement du continent africain en petits États par les Européens ne permet pas un modèle de développement autocentré. Pour les dirigeants panafricains, l’Afrique doit s’unir. Cette révolte n’est pas une revendication d’un État indépendant, mais un appel au droit et à la liberté. 

Et les panafricanistes Marcus Garvey, Georges Padmore, William Dubois, Cheikh Anta Diop…affirment la capacité des peuples noirs à se déterminer eux-mêmes, et veulent déjà confédérer la plupart des États africains après leur accession à l’indépendance. 

La Genèse d’une organisation d’intégration continentale :   

Cette dynamique panafricaine a été portée par des figures historiques des indépendances africaines, avec le leader Kwamé Nkrumah qui définissait ce mouvement comme « l’expression des aspirations des descendants des peuples africains ». 

Et ces meneurs de la lutte pour la libération du continent du joug colonial, participeront à la création, en 1963, de l’Organisation de l’Unité Africaine (OUA). Cette charte, signée par trente-deux chefs d’États africains, soutient l’idée que l’Afrique doit pouvoir s’exprimer de façon unitaire, mettant en avant l’éradication du colonialisme et la nécessité d’une solidarité entre États africains. Les principes fondateurs reposent sur une harmonisation des politiques des États membres, sur les terrains politique, diplomatique, économique mais aussi de la défense et sécurité⁶. 

Au lendemain des indépendances, cette volonté de regroupement d’États africains se concrétise donc. Cependant l’OUA présente de nombreuses faiblesses. Inefficiente à résoudre des conflits internes et composée d’organisations fantomatiques, l’OUA se réduit à un rôle de point de rencontre régulier des chefs d’État, et d’instance de cooptation entre nouveaux dirigeants, accompagnant les dérives politiques du continent.

Des tentatives de redressement de cette institution, vaines, témoignent de la prise de conscience des faiblesses du continent et de possibilités d’y remédier. On peut citer la Déclaration de Monrovia de 1979, le Plan Lagos de 1980 ; mais aussi la Conférence des Chefs d’État de l’OUA de 1985 qui affirmait une priorité au redressement économique sur une base d’union régionale, et enfin le Traité d’Abuja visant l’établissement d’une communauté économique africaine. 

Ainsi, l’OUA, première organisation continentale d’Afrique, n’aura survécu que quelques années à la fin de la Guerre froide, remplacée par l’Union Africaine, adaptée à l’ambition de conversion à la démocratie de pays de plus en plus nombreux. Née le 9 juillet 2002, à Durban en Afrique du Sud, celle-ci inaugure une nouvelle page de l’histoire du continent, avec de nouvelles institutions : la Commission, le Parlement Panafricain, le Conseil de paix et de sécurité…

Si les objectifs de la défunte OUA demeurent centraux pour les 55 États membres de l’Union Africaine, l’héritière du rêve panafricain se différencie en se préoccupant de la gouvernance et en s’engageant concrètement en faveur de la résolution des conflits africains, du maintien de la paix et de la promotion de la démocratie. 

De plus, le développement du continent n’est plus défini comme endogène et autocentré. En parallèle à son ouverture, la volonté politique du continent est de s’engager « sur la voie d’une croissance et d’un développement durables, tout en participant activement à l’économie et à la vie politique mondiales », résume l’instrument économique de cette nouvelle Union Africaine, le Nouveau Partenariat pour le Développement de l’Afrique (NEPAD)⁷. 

Ainsi, dans la chronologie d’une unité africaine, l’avènement de l’Union Africaine a concrétisé le souhait des panafricanistes. 

Réunion virtuelle du Bureau de l’Union africaine et des présidents des communautés économiques régionales | Kigali, le 20 août 2020.  (© Flickr)

Un régionalisme nécessaire : 

La nécessité multiple d’une intégration régionale : 

L’Union Africaine organise une intégration progressive, à l’échelle de régions, cherchant à agrandir les frontières des entités africaines négociatrices dans le système international. 

Fragilisée par sa balkanisation, l’Afrique est mal outillée face à la mondialisation et chaque État africain doit faire front aux grandes puissances et aux unions régionales telles que l’Union Européenne, le Marché commun du Sud (Mercosur), L’Accord de Libre-Échange Nord-Américain (ALENA), l’Association des Nations de l’Asie du Sud-Est (ASEAN)…qui cherchent à peser dans les négociations où prévalent les logiques de globalisation. 

Le morcellement du continent ne permet pas un développement autocentré et rejoint la conclusion du panafricanisme politique d’unification des États africains. Les gouvernants doivent réaliser une intégration économique pour lutter contre la place très modeste du continent dans le système international. 

L’intégration réagit donc à l’incapacité de la mondialisation de produire du lien et de la solidarité. Ce front commun est également conditionnel à la survie d’une société⁸ et un rempart aux guerres civiles⁹. 

De plus, cette intégration est libératrice de l’influence de l’Occident, une volonté qui était première pour l’OUA. 

Enfin, l’objectif de l’intégration est économique : lutter contre les exiguïtés des marchés nationaux, qui réduisent le jeu des économies d’échelle, qui limitent les possibilités de croissance interne, et le poids de chaque pays dans les négociations internationales. 

L’argumentation économique :

Il y a donc une nécessité multiple à l’intégration africaine, mais, au lendemain des indépendances, ces logiques d’intégration se sont confrontées aux intérêts nationaux et les nouvelles élites postcoloniales ne sont pas prêtes à consentir à des abandons de souveraineté. 

Une résistance prouvée par des alliances internationales contractées par des pays africains, sans aucune considération pour leurs obligations régionales. Les logiques de balkanisation, léguées des puissances coloniales, ont été favorisées, coûtant encore à l’Afrique mais provoquant aussi une heureuse conversion de nombreux États aux impératifs de bonne gouvernance. 

À la fin du 20ème siècle, dans un changement radical du contexte mondial, les pays africains sont fatigués de ces années d’ajustement structurel, d’échecs de politiques et de conflits civils. Alors le projet de construction d’un ensemble africain unifié est actualisé au moyen d’une intégration par les marchés. Cette orientation vers un marché unique est permise par des zones de préférence douanière, des zones de libre-échange, des unions douanières, des marchés communs et des union économiques totales. 

Cette intégration a d’abord un riche argumentaire sur le plan économique, mais pas seulement. Elle vise à accroître le pouvoir de négociation de l’Afrique, augmenter la crédibilité et confiance que l’on y investit, réduire les conflits et permettre des ajustements efficients en coordonnant les politiques économiques…mais aussi à pallier cette difficulté d’attirer des investissements étrangers sur les marchés aux dispositions législatives et réglementaires hétérogènes¹⁰.

Ainsi, l’Union Africaine entreprend cet objectif continental au moyen de plusieurs accords régionaux. Des ententes reposant sur « la contiguïté géographique et la communauté d’intérêts politiques », écrivait Charles Rousseau à propos du régionalisme. 

Parmi les  communautés économiques régionales créées, l’Union Africaine en reconnaît huit : l’Union du Maghreb Arabe (UMA) ; le Marché Commun de l’Afrique Orientale et Australe (COMESA) ; la Communauté des États sahélo-sahariens (CEN-SAD) ; la Communauté d’Afrique de l’Est (EAC) ; la Communauté Économique des États de l’Afrique Centrale (CEEAC) ; la Communauté Économique des États de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) ; l’Autorité Intergouvernementale pour le Développement (IGAD) ; et la Communauté de Développement d’Afrique Australe (SADC). 

La représentation graphique des communautés économiques régionales reflète bien la complexité du dessin d’ensemble qu’elles constituent. (© Wikipédia)

Les obstacles et l’effectivité de cette intégration : 

Les paradoxes de cette intégration régionaliste : 

Cette intégration économique est paralysée dans un paradoxe : l’Afrique est le continent comptant le plus d’organisations continentales, régionales, sous régionales, sectorielles et commerciales ; mais elle demeure la région aux processus d’intégration et de régionalisation les plus embryonnaires. Il y a une prolifération d’organisations, telle qu’on ne saurait être exhaustif car le régionalisme a convaincu et provoqué une pandémie de structures, poussées par un effet domino. 

Cette conclusion décevante s’explique aussi par une faiblesse des infrastructures, une bureaucratie continentale souvent dépourvue de moyens et peu efficace, et des crises politiques avec des guerres, des coups d’États, des conflits transfrontaliers… L’absence de communication et coordination des politiques nationales – exception faite des unions monétaires – conduit à des duplications de projets concurrents non viables. Ainsi, dans les années 1990, les organismes à vocation régionale étaient plus de 200, dont 80% étaient intergouvernementaux.  

De nombreux pays appartiennent à une ou plusieurs organisations, relevant de régions différentes. Les communautés économiques régionales se chevauchent, ce qui nuit à leur efficacité. Le « bol de spaghettis », d’après l’expression de Jagdish Bhagwati, ajoute des coûts de transactions et de coordination, et rend obsolète cette intégration. On peut s’interroger sur les préoccupations politiques des processus de coopération et appréhender qu’ils forment des obstacles à des logiques durables de développement, car les participations croisées de nombreux pays à plusieurs blocs régionaux n’ont pas permis à ces accords de dynamiser les échanges intra-africains. 

De plus, la colonisation avait jeté les bases d’une modernisation de type exogène, reprise en grande partie par les élites postcoloniales, mais ce confinement de l’Afrique, dans le rôle de productrice et exportatrice de matières premières minières et agricoles non transformées, a freiné ces échanges et cette intégration. En effet, le peu de complémentarité de leurs productions, reprenant la division coloniale, les détournent les uns des autres, et renforcent leur dépendance de l’exportation, et « la malédiction de la rente » via cette faible diversification de production. La faiblesse du pouvoir d’achat des populations a aussi freiné ces efforts d’intégration. On a donc un tropisme des accords commerciaux avec les pays du Nord très fort qui marginalise les échanges à l’intérieur du continent. 

Ainsi, les résultats des intégrations institutionnelles ne sont pas à la hauteur des ambitions affichées, avec des flux commerciaux ne représentant que 10% du commerce total. L’échec de l’Union du Maghreb Arabe est également une illustration que la façade méditerranéenne n’a pas su renverser la logique de rapport de force. 

Un régionalisme de facto capable :  

Les contraintes extérieures, la prévalence des logiques rentières, les trop lents progrès d’une nouvelle gouvernance…sont des obstacles nombreux à cette intégration régionale. Mais ce régionalisme de jure, porté par des institutions faibles, contraste avec l’intensité des flux informels. 

Les frontières poreuses, notamment dans l’Afrique de l’Ouest, conduisent à un régionalisme de facto. Des zones d’intégration transfrontalières naissent des traditions d’échanges fondés sur les solidarités sociales et les réseaux anté-coloniaux, comme la zone économique Sikasso-Korhogo-Bobo Dioulasso¹¹. 

Les affinités linguistiques, les homogénéités socioculturelles, les mouvements migratoires ou les bassins urbains sont aussi d’importants facteurs d’intégration. 

Les habitants ont compris que l’aménagement des territoires ne pouvait se faire dans les frontières restrictives nationales, et cette conclusion est aujourd’hui rejointe par les dirigeants politiques. Tous pourraient donner corps à l’intégration sur l’ensemble du continent. 

En définitive…

La recherche de l’Afrique d’une place plus juste dans le processus de mondialisation, héritée de la hiérarchie passée du système international, a conduit à la mise en place d’organisations panafricaines, d’intégration continentale.  

Il y a une nécessité de l’intégration régionaliste avec des projets de coopération intra-africaine aussi bien économiques que portés sur les secteurs de la santé ou de la sécurité et du maintien de la paix. Mais cette nécessité rencontre des obstacles, listés sans exhaustivité. 

Si la conclusion du dernier Rapport de la Commission Économique pour l’Afrique, des Nations Unies, sur l’indice d’intégration régionale en Afrique est encourageante¹², il faut aussi mentionner des inquiétudes à propos de l’Union Africaine. 

Ainsi, elle possède une position marginale sur la scène internationale, renforcée par son refus, en juillet 2011, de mettre en œuvre le mandat d’arrêt à l’encontre du colonel Kadhafi, émis par la Cour Pénale Internationale. De plus, si elle a corrigé certains défauts de l’Organisation d’Unité Africaine, les dissensions internes répétées autour de la politique du continent ont abîmé son efficacité et sa crédibilité. Une crédibilité qui est affaiblie aussi par un échec au maintien de la paix dans des conflits internes à ses États membres, comme le Burundi et la Centrafrique ont connu, et entre États, tel que le conflit opposant la Somalie à l’Erythrée. 

On peut enfin critiquer le faible budget qui est alloué, de 410 millions de dollars face à l’ambition d’une « Afrique intégrée, prospère et en paix, gérée par ses propres citoyens et représentant une force dynamique sur la scène internationale » de son Agenda 2063. 

Adèle GRENAILLE

1. Le terme « limes » est issu du droit romain et désignait la frontière de l’Empire. Cette conception des frontières diffère de l’idée moderne, aux lignes fixes et fortifiées. En effet, les « limes » créaient « des zones avec une certaine fluidité et une forte vocation expansive » (M. Saporiti, « L’Europe des droits fondamentaux à l’épreuve du « limes » de ses États », Rue Descartes, vol 96, n°2, 2019). 
2. Selon l’école hobbesienne/ réaliste des relations internationales, les États s’affrontent sur la scène internationale comme une « arène de gladiateurs armés » (T. Hobbes, 1971, Le Léviathan (1651), Paris, Sirey). 
3. Défini dans l’Encyclopaedia Universalis de 1996, comme « une doctrine qui tend à réaliser l’unité des peuples africains ». 
4. Le concept du panafricanisme d’Edward Wilmot Blyden, rencontre sa 1ère conférence panafricaine, à Londres, en 1900, conduite par Georges Padmore.
5. À l’origine de la première union politique en Afrique, entre son pays et la Guinée, lors de la 1ère Conférence des États indépendants d’Afrique de 1958. 
6. Les cinq principes essentiels rédigés dans la Charte de l’OUA étaient : (i) la non-ingérence dans les affaires extérieures des États membres, (ii) l’intangibilité des frontières héritées de la décolonisation, (iii) l’égalité absolue entre les États, principe classique du Droit international, (iv) la reconnaissance des regroupements régionaux, et (v) le règlement des différends par la négociation, la médiation, la conciliation ou l’arbitrage.
7. Sa parenté est attribuée au Plan Omega du président sénégalais Abdoulaye Wade, mais aussi au Traité d’Abuja de 1991. 
8. Selon Émile Durkheim, le conflit pénètre par l’absence de lien social, conditionnel à la survie d’une société ; la nécessité d’une intégration s’impose dans cette vision. 
9. Un lien précaire empêchant la coopération et la solidarité, pour l’américain Edward Banfield, et conduisant à des guerres civiles comme celles du Nord Nigéria ou du Burkina Faso.
10. Il y a une harmonisation progressive, notamment portée par l’Organisation pour l’harmonisation en Afrique du Droit des Affaires (OHADA).
11. C’est une intégration de fait recoupant trois pays de la région enclavée soudano-sahélienne, avec le coton comme culture commerciale dominante et une véritable unité culturelle
12. L’intégration est régulièrement mesurée via l’indice de l’intégration régionale. Il est composé de cinq dimensions, calculées par seize indicateurs, portant sur l’intégration commerciale, productive, financière et macroéconomique, mais aussi sur les infrastructures régionales et la libre circulation des personnes. Les scores d’intégration régionale du Rapport de 2016 concluent à une intégration globale pouvant progresser de façon significative. Les huit communautés reconnues par l’Union Africaine ont une intégration commerciale progressant, tandis que l’intégration financière et macroéconomique semble demeurer stable. 

Bibliographie : 

• Badie Bertrand, « Le Temps des humiliés, Pathologie des relations internationales », Odile Jacob, Mars 2014. 
• Badie Bertrand, « Quand le Sud réinvente le monde. Essai sur la puissance de la faiblesse », La Découverte, 2018. 
• Diouf Abdou, « Afrique : l’intégration régionale face à la mondialisation », Politiques Étrangère 2006/4 (Hiver)
• Hugon Philippe, « L’économie de l’Afrique », 7ème Edition, Collection Repères, La Découverte, 2013. 
• Mourad Hicham, Cours de Systèmes Politiques Africains, Université du Caire, Faculté d’Économie et de Sciences Politiques, 2019. 
• Patat Jean-Pierre, « Afrique, un nouveau partenariat Nord-Sud », Études Africaines, L’Harmattan, 2005. 
• Nations Unies, Commission économique pour l’Afrique, « Indice de l’intégration régionale en Afrique. Rapport 2016 ». 
• Zerbo Yacouba, « La problématique de l’unité Afrique (1958-1963) », Guerres mondiales et conflits contemporains, vol 212, n°4, 2003, pages 113-127.