Les enjeux économiques du Portugal

The Portuguese Economy in the Democratic Period (1974- today)

Speaker: Mr. Luciano Amaral

Source : dn.pt

The Portugese economy faced a major decline in the first half of the 20th century, before grownth started rising up again, after World War II. The first peak was reached in 1973, right before the Revolution of 1974, and another one was reached in 2000, when the Portuguese GDP/capita equalled 65% of the ones of other developed countries.

In between, the economy faced ups and downs, with a strong economic convergence between 1974 and 1992, following the initial disturbance caused by the revolution. From 1992 to 2000 the economy stabilized, mainly due to Portugal joining the European Community, and even though the country suffered a crisis between 1992 and 1994.

From 2000 onwards, the economy has been facing divergence again. Even though the European Union should have been a boost, growth was a disappointment.

Some institutional changes also appeared with the transformation from the old authoritarian regime into a revolutionary one. But the revolutionary restructuration went too far in the other direction (« too leftist »).. The challenge was then to go back to a central position, with a reform of the revolutionary institutionnal structure so that Portugal could join the EEC.

The most important trend of the regime was the construction and implementation of the Welfare State, Portugal’s most important social and economic general project. This has been present in the framework for a long time after the end of the authoritarian regime, as the idea of building the welfare state is persistent. But it requires lots of public funds, which becomes an issue when you have a low GDP.

1.       Dismantling of old institutional structures

The first challenge was to create a new institutional structure. The old regime was corporatist and interventionist, and a transformation was needed, because the system as it existed needed reforms regarding workers’ rights.

Many changes converged towards the European norm after World War II, others went beyond what already existed in Europe.

Most European countries had enormous nationalization programs (France for example nationalized all of its banks). Portugal acquired one of the vastest public economy. The agrarian reform led the cooperatives to emerge to replace land owners. This period is called the revolutionary period.

The most important consequence was a social turnover that triggered demonstrations: workers wanted more money, the country “went crazy”. Wages went up by 15% in a year. There was a huge switch in income from bosses to workers.

At the same time, the country observed the entry of ½ million Portuguese colonists, most of them in working age.

The effect of the combined factors was the deterioration of the economy’s competitiveness.  

2.       Reform of the revolutionary structure, difficulty in installing democracy (76-85)

The 1976 Constitution intented to set up a normalization process, due to the willingness to change what had been done. You could not excchange labor laws with ordinary laws, it was hard to fire workers. They invented new contracts that were not included in the original labor law, that introduced flexibility. Bosses do not fire but they do not renew the contract either, it is pretty much the same. As it was very easy not to renew the contracts, it made it easy to fire.

The same applied for nationalization: you could not reprivatized what had been nationalized. The movement stopped but was consolidated when protected by the Constitution.

In eality, ideas of continuing the nationalization process emerged but it was impossible for practical reasons, the process was stopped then reverted. The lands started to be given back to the former owners.

Strong education and health programs led to the explosion of public spendings. Public spending was very low (15% of the GDP in 1950s, clear convergence in 1974).

The big problem was that these policies stimulated growth but it was only due to the government, as many firms and banks became part of the public sector. That was a good choice of policy at first but a serious deterioration of the competitiveness, as well as a huge internal shock because they could not export led the country to ask twice for international assistance, in 1978-79 and in 1983-8. Two programs backed by the IMF were launched to help Portugal. Every time, there was a recovery. The programs involved austerity measures, limits to credits and public spendings. What was very typical was a devaluation policy of the exchange rate, the devaluation of the Portuguese currency.

Thanks to these measures, the situation was balanced, and in 1986, Portugal was ready to join the EEC.

3.       Entry into the EEC and European euphoria (86-92)

Portugal’s best GDP per capita was reached in this period of time, with an incredible convergence toward other developed countries. Portugal recovered by 15%, which led to the phenomenon known as “European euphoria”. Markets were opened to Portuguese exports. The improvement of the competitiveness was impressive,with a massive gain from 1986 until 1995. The labor market became more flexible.

All in all, Portugal benefitted a lot from joining the European Community, as its economic situation greatly improved.

However, it didn’t last long. It was not the balance situation, the government was profiting this situation to expand the Welfare State and nationalization etc.

Inflation was going up, it became a necessity to control its rise. The government had to end the devaluation of the Portuguese currency, which caused a shock in the Portuguese economy and then led to a serious crisis. Deterioration of the competitiveness stroke again, but this time, the recovery was not very strong.

In 1989, the constitutional revision allowed privatization of the assets nationalized during the revolution. Portugal now has one of the lowest public sector.

4.       First disappointments (92-99)

After the 1992-1994 crisis, the 1995-99 recovery was not very strong. There was a big expansion of internal demand, which led to growing public spendings and external debt. The economy went back to its 1970s situation.

The perspective changed as Portugal could be a founding member of the EMU.

Because Portugal was a founding member of the EMU (European Monetary Union), it was allowed specific rates of inflation, causing interests to go down, even though public spending kept growing, leading to a balanced budget.

All returns from privatization were used to lower the debt.

By 2000, Portugal reached the EMU criteria, but the current account situation was as bad as it was in the 1970s. The situation worsened as Portugal entered the EU. At first, Portugal could lend a lot, because it sent signals that it was respectable, regarding EU standards, as a founding member of the Euro, when it really didn’t have the ressources to behave as it did.

Soon, investors stopped trusting Portugal’s credibility, which led Portugal in yet another economic and financial crisis.

5.       The disastrous euro period (2000-2015)

Portugal lost 10 to 15% more of its GDP compared to the other developed countries, to enter its worst period since the 19th century. There are two main reasons for this : Portugal maintained programs such as the welfare state, as part of a political pact, and its competitiveness is down.

The crisis became explicit in 2010 but the economy had already behaved badly long before that. The economic curve reached a record low in 2008, when the situation became unsustainable.

When Portugal became a Euro member, its interest rates were low and financial credibility was high. Manyl Portuguese got more and more in debt until it was not possible to continue. The European banks that used to lend a lot to Portugal stopped doing so in 2007-2008. Portugal had to ask for international assistance for the third time since the end of the dictatorship:  in 2011-2014, the drastic troika program was launched, constituted by the European Commission. As a consequence, harsh austerity measures were applied.This led to lower waged, which in turn lowered employment and internal demand, until the economy is able to recover, and the current account is balanced.

CONCLUSION

Is Portugal in condition to return to a successful growth path? It needs to become more productive without using the exchange depreciation trick. Making the productivity better is a very long process, it takes a lot of time if it ever happens. The main problem is how to rebalance the economy within the monetary union?

Challenges are not just of the Portuguese economy but also of the Eurozone.

QUESTIONS:

Is leaving the Eurozone an option?

Up to now, no one was actually asking seriously the question. There are appearance of arguments, but there is no real debate going on. The debate is entering into more respectable circles, not the most influent ones. The consensus would be to keep being a part of the euro. The emphasis on the European commitment remains even during the elections.

In France, bosses are forced to offer long-term contract after 2 short-term contracts, how does it work in Portugal?

There are limits to this system: you can renew short-term contracts only three times (like three CDD in France), but there are ways around. For example, you can stop hiring someone for a short period of time then go back to the system of short-term contracts. The other way around is to use no contract at all: you just sell a service to a firm.

Those are the limits of the legal protection of the workers : if you combine short term contracts and this type of system, it represents ¼ – 1/3 of the labor market. This concerns mostly young people, who only get short-term contracts. It sometimes works in favor of workers, otherwise they wouldn’t be hired at all, so they do not have any other choice than accepting it.

What were the conditions for the IMF programs? What were the consequences?

The program consisted in a reform of public spendings and restrictions of credits. This was supposed to create a stimulus of the external demand, with a restriction of the internal demand, a control.

The ultimate outcome was mixed : it had very dramatic social consequences for the sectors that were too much geared to internal demand (sectors protected by the State before the program started).

Overall, there was a rebound, the consequences were pretty good in terms of growth.

L’économie portugaise dans la période démocratique (de 1974 à aujourd’hui)

Il y eut au cours du 20ème siècle un important déclin de la croissance, mais celle-ci se reprit dans la seconde moitié du siècle, après la 2nde Guerre Mondiale.  Son premier pic fut en 1973, un an avant la révolution. L’économie a connu des hauts et des bas, mais un nouveau pic fut atteint juste avant l’an 2000, avec un PIB par capita équivalent à 65% de celui d’autres pays développés.

De 1974 à 1992, l’économie a fortement convergé, après les dérangements occasionnés par la révolution. Son adhésion à la Communauté Européenne fut suivie d’une bonne période pour l’économie portugaise. De 1992 à 2000, elle se stabilise, après la crise de 1992-1994. Mais depuis 2000, elle diverge de nouveau.

On s’attendrait à ce que l’Union Européenne serve de moteur à l’économie portugaise, mais depuis son adhésion, la croissance n’est pas à la hauteur des espérances.

Des changements institutionnels sont également survenus avec la transformation de la structure de l’ancien régime autoritaire, allant presque « trop loin » dans l’autre sens (très marqués à gauche). Le défi fut de retourner à une position centrale, une réforme de la structure institutionnelle révolutionnaire afin que le Portugal puisse adhérer à la CEE.

Le changement le plus important pour le Portugal fut la construction et l’installation d’un État providence, le plus grand projet économique et social du pays. Il était présent depuis longtemps dans le cadre juridique du Portugal, après la fin du régime autoritaire, mais un tel projet demande beaucoup de fonds publics, ce qui est problématique avec un PIB faible.

Le démantèlement des anciennes structures institutionnelles (1974-1975)

Le premier défi fut de construite de nouvelles structures institutionnelles, car l’ancien régime était corporatiste et interventionniste. Il fallait en changer, et cela se fut au profit de nouvelles structures convergeant vers des normes européennes, comme par exemple une réforme du droit du travail, d’importantes nationalisations, mais également une réforme agraire.

Cette période est appelée la période révolutionnaire. L’une des conséquences les plus importantes de cette période fut un revirement social, qui déclencha des manifestations. Les travailleurs voulaient plus d’argent, et le pays devint fou. Les salaires ont augmenté de 15% en une année.

En parallèle, le pays a du faire face au retour de près de 500 000 colons portugais, la plupart d’entre eux en âge de travailler.

La réforme de la structure révolutionnaire, due aux difficultés d’installer une démocratie (1975-1985)

La Constitution de 1976 avait pour but d’établir le processus de normalisation, du fait de la volonté de changer ce qui avait été mis en place pendant la dictature. Il s’est avéré difficile de changer les lois du travail par des lois ordinaires, et de licencier les travailleurs. Ils établirent alors de nouveau contrats qui n’étaient pas inclus dans les lois du travail originales, les rendant plus flexibles. Les patrons ne peuvent plus licencier leurs employés, mais ils peuvent ne pas renouveler leurs contrats, et la situation resta en grande partie la même que précédemment.

Il en fut de même pour la nationalisation : on ne pouvait pas privatiser ce qui avait été nationalisé. Finalement, l’État finit par rendre aux propriétaires terriens leurs terres.

D’importants programmes pour l’éducation et la santé ont provoqué une explosion des dépenses publiques : elles s’élevaient à 15% du PIB dans les années 1950)

Le principal problème est que même si ces politiques stimulaient la croissance, cela était uniquement dû au gouvernement, à qui appartenaient de nombreuses entreprises et banques. La compétitivité s’est détériorée, ce qui a provoqué un choc important, car le Portugal ne pouvait pas exporter. Il a donc du demander une aide internationale. En 1978-1979 et 1983-1985, deux programmes du FMI ont été présentés pour aider le Portugal, et ils furent tous les deux suivis d’un rétablissement de l’économie. Chacun des programmes demandait des politiques d’austérité, des limites de crédits et des dépenses publiques. Il y eut également une dévaluation du taux de change, et de la monnaie portugaise.

La situation s’est équilibrée, et en 1986, le Portugal était prêt à rejoindre la CEE.

L’entrée dans la CEE et l’euphorie européenne (1986-1992)

C’est dans ces années-là que le Portugal a atteint son meilleur PIB/capita, avec une convergence vers le niveau des autres pays développés. L’économie portugaise était en pleine reprise, et cette période fut appelée l’euphorie européenne. Les marchés étaient ouverts aux exportations portugaises, et l’amélioration de l’économie fut impressionnante, jusqu’en 1995.

Le marché du travail était plus flexible, et le pays semblait profiter pleinement de son intégration dans l’UE.

Mais ce fut bref. Le gouvernement a profité de la situation pour étendre l’état providence et les nationalisations. L’inflation augmentait, sans être réellement contrôlée.

Le gouvernement dû mettre un terme à la dévaluation de la monnaie, ce qui provoqua un choc économique, plongeant le pays dans une situation de crise. La compétitivité se détériora de nouveau, et le rétablissement économique ne fut pas à la hauteur.

En 1989, une révision constitutionnelle permit la privatisation des actifs nationalisés pendant la révolution. Le Portugal possède aujourd’hui l’un des secteurs publics les plus faibles.

Les premières déceptions (1992-1999)

Après la crise de 1991-1994, le rétablissement lié aux programmes d’aide de 1995 fut relativement faible. L’expansion de la demande interne a mené à des dépenses publiques toujours plus importantes, et donc à une dette externe.

Grâce à l’inflation déclinante, les intérêts ont fortement diminué, malgré des dépenses publiques de plus en plus grandes, ce qui a mené à un équilibre budgétaire. Tous les retours liés à la privatisation furent utilisés pour combler la dette.

Une période européenne désastreuse (2000-2015)

Le Portugal a perdu 10 à 15% de son PIB comparé aux autres pays développés, à cause du maintien des politiques d’état providence.

La crise est devenue explicite en 2010, mais l’économie se portait déjà mal bien avant cela.

Lorsque le Portugal est devenu membre de la zone Euro, les intérêts étaient faibles et sa crédibilité élevée. Le Portugal s’est donc endetté jusqu’à ce que la situation ne soit plus viable, en 2008. Les banques arrêtèrent de prêter au Portugal à ce moment-là. Le Portugal dû donc demander de une aide internationale : en 2011-2014 un programme de troïka fut enclenchée, constitué par la Commission Européenne. En ont résulté de sévères mesures d’austérité.

Conclusion

Est-ce que quitter la zone euro serait une solution ?

La question ne se posait pas réellement an Portugal jusque-là. Mais de plus en plus, les débats investissent les cercles politiques. Le consensus serait de rester dans la zone euro, comme cela s’est vu aux dernières sélections, avec la gauche européiste arrivée en tête.

En France, les patrons sont obligés de proposer des contrats longue durée après deux contrats de courte durée. Comment cela fonctionne-t-il au Portugal ?

Ce système comporte des limites : on ne peut renouveler des contrats de courte durée que trois fois. Mais il y a des moyens de contournement. Les patrons peuvent ne pas réembaucher une personne tout de suite, puis repartir sur des contrats de courte durée après un certain temps.

Un autre moyen est de ne pas signer de contrats du tout, en vendant des services à une entreprises.

Cela représente entre ¼ et 1/3 du marché du travail.

Quelles étaient les conditions des programmes du FMI ? et leurs conséquences ?

Les programmes consistaient en une réforme des dépenses publiques ainsi que des restrictions de crédit : un stimulus de la demande externe avec une restriction de la demande interne.

Les conséquences sont mitigées : elles furent dramatiques d’un point de vue social pour des secteurs très dépendants de la demande interne, protégés par l’État. Mais ce fut positif pour la croissance, qui connut un rebond.

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