Les micros Etats insulaires du Pacifique Sud face au changement climatique : diplomatie, anticipation de crise et construction d’un discours international


La montée des eaux, la multiplication des phénomènes climatiques extrêmes, la disparition des terres arables et l’approvisionnement en eau douce sont autant de problématiques qui touchent les Etats insulaires encore plus que les autres. Malgré la construction d’aéroports et d’infrastructures de communication, l’ensemble formé par les îles Mélanésiennes, Polynésiennes (Ile Cook, Polynésie française, les Samoa, les Tonga, Tuvalu) et Micronésiennes (Guam, Kiribati, Îles Mariannes, Îles Marshall, États fédérés de Micronésie et Palau) est fragile. En effet, l’Océanie insulaire a été targuée de « continent invisible » pour reprendre le titre d’un roman de J.M.G. Le Clézio. Sur une surface de 33 millions de kilomètres carrés, seule une portion de 568 000 kilomètres carrés de terres est émergée. L’arc Mélanésien avec la Papouasie-Nouvelle-Guinée et les Fidji, est le plus majoritairement peuplé avec 74% des 9,7 millions d’habitants de la région. De fortes différences marquent ces îles. Les régimes politiques, les densités de populations et la taille des îles sont très variables. La Papouasie Nouvelle Guinée recouvre une grande surface 6,5M d’habitants. Nauru ou Tuvalu font environ 20 kilomètres carrés avec 10 000 habitants divisés en quelques atolls, ces étendues issues de l’accumulation de débris coralliens fixés par la végétation et très peu élevés au dessus de la mer. Par exemple, Funafuti, la capitale de Tuvalu compte 5 000 habitants, sur un atoll de 700 m de large au plus et 50 m en moyenne.

Comment s’inscrivent les états insulaires du Pacifique Sud, divisés et peu développés dans la création d’un discours contre le changement climatique?

La réflexion sur ces Etats passe tout d’abord par un retour sur la situation de l’Océanie aussi bien historique que politique et culturel.
Historiquement, la colonisation, la temporalité des indépendances et les rassemblements nationaux ont causé des tensions et des fragilités étatiques.
La défaillance des structures administratives apparaît dès lors patente. Les puissances coloniales avaient rarement préparé l’accession à l’indépendance. Le recrutement des fonctionnaires en grand nombre n’était pas efficace car ils étaient sortis de l’école, sans formation adéquate ni expérience. A Tuvalu par exemple, l’immeuble accueillant le gouvernement n’a été construit que vers les années 2000 grâce à un don de Taïwan. Les gouvernements ont donc continué à faire appel à des experts étrangers, mais la présence de ces derniers est mal acceptée par une partie de l’opinion. La fragilité de l’Etat, l’incapacité de l’appareil répressif, qu’il s’agisse de la police, de la justice ou des institutions pénitentiaires, les difficultés économiques et une urbanisation mal maîtrisée ont favorisé le développement de la criminalité. Face à ces faiblesses institutionnelles, les petits Etats insulaires n’ont pas beaucoup de réserves ou de moyens financiers pour renforcer leurs infrastructures pour les adapter au changement climatique. Ainsi, pour faire face au changement climatique, plusieurs stratégies peuvent être adoptées. Les investissements infrastructurels pour surélever les îles, créer des digues, empêcher l’érosion, garantir un système de traitement des eaux usées, ne peuvent pas être amortis collectivement car les populations sont limitées. Ces pays dépendent donc beaucoup des aides au développement.
Culturellement, ce sont des Etats reposant beaucoup sur la coutume et l’échelle clanique pour la prise de décision. La religion est très présente. Les populations sont largement chrétiennes. Le poids de la religion signifiait se reposer sur la volonté divine et ne pas accepter la montée des eaux comme une conséquence de l’activité humaine. Jusqu’en 2005 et 2007 à Tuvalu, l’Eglise et l’Etat refusaient d’admettre le changement climatique. La coexistence intercommunautaire pose également de sérieux problèmes aux Fidji. Les Indiens, devenus majoritaires au début des années 1970, y ont réclamé l’égalité des droits notamment en termes électoraux – et l’accès à la terre – réservé aux Mélanésiens. En 1987, leur parti s’allia à un groupe de Mélanésiens hostiles au pouvoir en place et remporta les élections, ce qui lui permit de former un gouvernement de coalition. Mais ce dernier fut renversé par un coup d’État mené par un Mélanésien. Les années qui suivirent furent marquées par des alternances de gouvernements démocratiques et de régimes militaires, mais la dégradation du contexte politique et économique entraîna un exode massif des Indiens. Les îles Salomon ont été le théâtre d’une guerre civile qui a pris fin en 2003. Les îles Marshall ont une relation privilégiée avec les Etats-Unis, qui se sont désengagés progressivement depuis la fin de la Guerre Froide mais continuent à financer des aides. Ils ont depuis 1986 un accord qui autoriserait les habitants des Marshall à émigrer aux Etats-Unis, bien que jusqu’ici on ait préféré garantir des aides localement plutôt que de recevoir des migrants.
L’appartenance tribale l’emporte sur le lien civique et la conscience nationale peine à s’affirmer dans un certain nombre de pays. Les partis politiques sont créés sur une base clanique, par un groupe d’individus unis par une solidarité d’intérêts, ou encore autour d’une personnalité charismatique, un big man. Mais ils sont presque toujours dépourvus de fondement idéologique et n’offrent jamais un programme de gouvernement précis. Quand il a fallu installer les premières sirènes d’alerte de tsunami, il y a une dizaine d’années, les responsables ont rencontré beaucoup de difficultés à faire partir les habitants des côtes, qui préféraient s’en remettre à la providence et à la protection divine plutôt qu’à la technique et aux alarmes. Avec l’acceptation des conclusions du GIEC (Groupe Intergouvernemental d’Experts sur le Climat), ces états ont tout de même construit un discours.

Encore devons nous considérer quelle diplomatie les États océaniens adoptent sur la scène internationale et quelles sont leurs revendications.
L’Océanie, sans être un acteur majeur ou incontournable de la diplomatie, jouait un rôle stratégique pendant la guerre froide. Depuis, ses positions se sont surtout affirmées en matière climatique.
Le paysage diplomatique de ces états est fondé sur une des premières plateformes de dialogue multilatéral. L’Océanie est, en effet, l’un des premiers ensembles à expérimenter une concertation régionale.

Les Associations de concertation régionales et internationales

Parmi les associations de concertation de la région, nous pouvons en distinguer deux principales, la Commission du Pacifique Sud et le Forum des Îles du Pacifique. Dès 1947, la Commission du Pacifique Sud devenue la Communauté du Pacifique en 1997 rassemble 22 états et territoires plus l’Australie, la France, la Nouvelle Zélande et les USA. Son siège est à Nouméa. Il s’agit surtout d’une institution technique sur la pêche, l’agriculture et la nutrition ou l’égalité.
Le Forum des îles du Pacifique a été créé en 1971 à l’initiative de l’Australie et de la Nouvelle-Zélande. Il compte 16 états indépendants ou associés (en 2005 la Nouvelle Calédonie et la Polynésie française y ont été admises). Chaque année se tient le forum qui conduit ensuite à un dialogue avec les membres extérieurs. Cela a permis le positionnement contre les essais nucléaires ainsi que l’élaboration du traité de Rarotonga.
Au niveau international, ces Etats sont peu considérés diplomatiquement et peu étudiés. Mais leur place à l’ONU et dans les négociations climatiques pousse la communauté internationale à s’engager plus fortement. Ils ont notamment appelé à la création du Fonds Vert pour le Climat et des aides. Après la négociation du Protocole de Kyoto, en 2002, Tuvalu avait déjà poursuivi les Etats-Unis et l’Australie pour la montée des eaux et en réponse à leur volonté de ne pas entrer dans le protocole de Kyoto. Le groupe qui représente cet ensemble et d’autres états avec des positions similaires est l’Alliance des petits Etats insulaires (AOÛT SIS en anglais). Fondée en 1990, c’est une coalition de 43 pays à faible élévation côtière et de petites îles (1% de la population mondiale), particulièrement vulnérables à la montée du niveau de la mer. C’est l’ensemble des pays en première ligne face aux effets du changement climatique : Maldives, Haïti, Kiribati, Tuvalu…
C’est ainsi que l’on peut qualifier ces pays comme étant en première ligne dans les négociations contre le réchauffement climatique, que ce soit plus récemment lors des Accords de Paris ou déjà à Copenhague en 2009, ou encore lorsqu’ils ont juridiquement livré bataille contre les grandes puissances polluantes et pour la création d’un statut de réfugié climatique.

Les puissances régionales, l’Océanie dans les relations internationales

Les îles océaniennes dépendent grandement de l’aide au développement.
Dans le paysage régional et international, l’Australie accorde aux États du Pacifique une assistance économique et financière dont le montant s’élevait à 724 millions de dollars en 2008 et 960 millions en 2011, soit un tiers environ du montant total de son budget d’aide au développement (Dasque). En 2008, les Etats-Unis étaient le deuxième donneur d’aide après l’Australie, avec une enveloppe de 188 millions de dollars. L’aide de la Nouvelle-Zélande aux États océaniens s’élevait en 2008 à 156 millions de dollars. Des politiques de migrations comme la Pacific Access Category, en Nouvelle Zélande ont été mises en place. Il s’agit d’un visa à durée illimitée avec un quota de citoyens de Tuvalu, Fidji, Kiribati or Tonga qui peuvent en bénéficier.
La Chine a multiplié les échanges et les visites à un haut niveau et a financé des projets de développement et des réalisations spectaculaires telles qu’un parlement et un lycée agricole à Vanuatu, le ministère des Affaires étrangères en Papouasie-Nouvelle-Guinée, des complexes sportifs aux Fidji, aux Samoa et à Kiribati. Pour renforcer son influence, la Chine s’appuie sur ses diasporas qui comptent environ 80 000 membres, dont 50 % en Papouasie-Nouvelle-Guinée et aux Fidji. Si les premiers arrivants avaient coupé les liens avec leur pays d’origine, les immigrés plus récents ont gardé des relations économiques et politiques étroites avec la mère patrie. Ils sont particulièrement actifs dans le commerce, l’artisanat et la petite industrie, mais leur poids économique leur a valu des critiques de certaines franges de l’opinion locale. Cette vindicte s’est traduite par les émeutes antichinoises qui ont éclaté aux Tonga en 2006.
La France investit également dans la région par sa présence en Nouvelle Calédonie, à Wallis et Futuna ou la Polynésie française. Mais ces aides sont relativement moins importantes que celles apportées aux autres états voisins. En effet, le « Fonds Pacifique » en 2017 ne rassemble que 1,380 million d’euros.
En total, la valeur nette des aides selon la Banque Mondiale, représente 1.082  milliard de dollars.
Les plus petits états, outre la prévention de la disparition de leurs îles, ont établi des stratégies pour contrer le changement climatique ou sont en train de les établir pour le long terme. Par exemple, Kiribati a acheté 2000 hectares de terre aux Îles Fidji. Ils démentent que ce serait pour prévoir une future migration et que ce serait pour assurer leur sécurité alimentaire. Les hypothèses sont multiples.

Cependant, qu’apprend-t-on sur le changement d’opinions sur le changement climatique issu de cette croisade des petites îles du Pacifique sur la scène internationale?
La construction du discours et la “mise à l’agenda” du changement climatique par la communauté internationale peut s’étudier  en plusieurs temps.

Ce phénomène de la montée des Océans et la disparition des îles, qui pourrait être marginal, a gagné en notoriété au fil du temps. Mais la construction d’un discours qui résonne à tous les niveaux, de la prise de décision à l’opinion nécessite une étude plus précise du processus de « mise à l’agenda ». C’est le passage d’une perception des problèmes liés au changement climatique cantonnée à l’espace privé ou expliqués par un fatalisme à l’émergence de ces questions dans l’espace public et une prise de conscience des autorités qu’il était de leur ressort de les traiter.

Il est possible de considérer la mise à l’agenda international du problème de la disparition du territoire de Tuvalu et de la migration de sa population (par exemple en Nouvelle-Zélande grâce à la politique migratoire de la Pacific Access Category (PAC)) par une analyse des acteurs qui ont contribué à changer la perception sur ce problème.
D’abord, le problème doit être identifié, en faisant la différence entre ce qu’est la situation ou ce qu’elle sera et ce qu’elle devrait être. Ensuite, il faut chercher les responsabilités: sur quels acteurs fait-on peser la responsabilité du problème? Cela permet l’entrée du problème sur la scène internationale avec un mécanisme de consultation et de décision. Puis l’intervention des acteurs et la création d’une liste des options selon les actions ou les inactions.
Le GIEC a d’abord mis en avant cette question. Ensuite certains acteurs ont fait ce qui s’apparente à du lobbying pour la signature d’un accord sur la limitation des gaz à effet de serre (GES) à Copenhague en 2009. Puis les spécialistes de la question des droits de l’homme, comme ceux des migrations ont repris à leur tour la question en traitant dans leur domaine d’expertise, la notion de réfugiés climatiques. A la COP, car c’est une tribune internationale, ces discours se sont cristallisés. Les chefs d’État de Tuvalu, de Kiribati ou des Îles Marshall ont fait des discours dont l’émotion a fait écho dans la presse internationale.

Les ONG s’appuient sur ces scénarios pour formuler des discours sur le problème de la disparition du territoire. On y voit des discours d’alerte (« Tuvalu va disparaître »), de condamnation (« Les principaux émetteurs de CO2 sont responsables du réchauffement climatique, ils sont donc responsables de la disparition de Tuvalu »), de proposition de solutions (« Il faut réduire les émissions de CO2 pour éviter la disparition de Tuvalu. Si Tuvalu disparaît, il faut que d’autres États acceptent d’accueillir sa population »). Les activistes eux politisent le problème. Brandir la menace d’une disparition d’un État « innocent », car peu développé et donc peu émetteur de CO2, illustre une forme d’injustice du changement climatique et permet d’inciter les gouvernements à agir pour diminuer leurs émissions et aider techniquement ou financièrement les pays les plus vulnérables

On pourrait qualifier ce phénomène de « canari dans la mine », c’est à dire que la disparition de ces petits États serait précurseur de celle de l’ensemble de la planète. Il permet d’accentuer volontairement le caractère dramatique de la situation par le choix des images.
La construction, voire la redéfinition identitaire en tant que victime, de la population de Tuvalu dans les discours médiatiques peut traduire une relation de domination entre des espaces centraux, car importants d’un point de vue économique ou politique, et des espaces perçus comme marginaux et faibles. Ce cas est représentatif d’une situation où le territoire devient un objet de “mise à l’agenda”.

En conclusion, ces Etats par leur combat contre le changement climatique, révèlent la construction d’un discours qui a des échos dans l’espace public, malgré une diplomatie fragile et dépendante de l’aide au développement et une fragilité structurelle face au changement climatique.

Jovana Trajkovic

Bibliographie

J.-M. Dasque, « Les États insulaires du Pacifique Sud, entre unité et diversité » in Questions internationales, mars-avril 2011 n°48

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D. Vallot, La « disparition de Tuvalu » : analyse des discours autour d’une mise sur l’agenda. CIST2014 – Fronts et frontières des sciences du territoire, Mar 2014, Paris, France. Proceedings du 2e colloque international du CIST, pp.367-373, 2014. 〈hal-01353424〉

(Collectif GIEC) L.A., R.F. McLean, J. Agard, L.P. Briguglio, V. Duvat-Magnan, N. Pelesikoti, E. Tompkins, and A. Webb, 2014: « Small islands. » In:  Climate Change 2014: Impacts, Adaptation, and Vulnerability. Part B: Regional Aspects. Contribution of Working Group II to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change [Barros, V.R., C.B. Field, D.J. Dokken, M.D. Mastrandrea, K.J. Mach, T.E. Bilir, M. Chatterjee, K.L. Ebi, Y.O. Estrada, R.C. Genova, B. Girma, E.S. Kissel, A.N. Levy, S. MacCracken, P.R. Mastrandrea, and L.L. White (eds.)]. Cambridge University Press, Cambridge, United Kingdom and New York, NY, USA, pp. 1613-1654.