Existe t-il un modèle social européen ?

Le terme de « modèle social » désigne de manière assez large la politique sociale menée par un État. Le magazine Alternatives économiques définit un modèle social comme un « ensemble complexe d’institutions et de législations nationales : le système de protection sociale (la Sécurité sociale), mais aussi l’école et les institutions d’éducation et de formation, le droit du travail et la législation sociale, ainsi que les prélèvements obligatoires, les allocations et les minima sociaux ; il inclut, enfin, les services publics. » Cette définition particulièrement extensive désigne donc l’ensemble des actions que pourra mener un État afin d’assurer la protection, un travail et plus généralement les meilleures conditions de vie possibles à sa population. Existe t-il alors un modèle social en Europe, modèle qui soit commun aux États européens du fait de leur développement similaire ou d’une politique commune des institutions européennes ?Par Europe, on se réfère d’abord à l’ensemble des États du continent, puis aux communautés européennes successives, de la CECA en 1951 à l’Union Européenne de 1992 depuis les derniers élargissements. Mais qu’est ce qu’un modèle ? Ce terme peut tout d’abord désigner le fait que des États se trouvent dans une même situation, qu’une évolution commune les a amenés à posséder un système identique. Celui-ci sera alors le fruit d’une évolution historique, qui n’a pas été forcée ou provoquée. A contrario, on peut aussi se référer à un modèle comme un exemple à suivre. Dans ce cas précis, on parle d’un mode de fonctionnement, d’une pensée qui a été imposée par une force extérieure. Les Etats sont donc tenus de s’y plier et de la respecter. Le modèle social européen, s’il existe bien, peut donc résulter de l’histoire et du cheminement commun des Etats ou bien découler d’une pression extérieure qui est venue l’imposer. Mais une troisième hypothèse est possible : on peut penser que si les Etats ont convergé vers une politique sociale commune par des similitudes dans leur développement, ce sont néanmoins eux qui ont ensuite décidé d’adopter un autre modèle, une doctrine différente.

La mise en place d’un système d’État providence caractérisé par un fort interventionnisme étatique en Europe de l’ouest après la 2ème Guerre Mondiale

La fin du XIXème siècle a été marquée en Europe par la révolution industrielle. L’industrialisation et l’évolution dans les moyens de production ont généré des changements tout d’abord économiques, mais aussi sociaux. Face aux nouveaux défis posés par l’industrie moderne, mais aussi du fait de de la paupérisation des classes ouvrières et de l’émergence de nouveaux rapports de classes, de nouvelles théories ont vu le jour. La plus célèbre est celle de Marx et Engels, dont le but était d’inverser le rapport de force entre patrons et salariés afin de mettre en place une “dictature du prolétariat”. En réponse à ces mutations, les États ont alors déployé de nouvelles politiques sociales. C’est l’Allemagne qui a appliqué ces politiques la première. Le système de Bismarck de la fin du XIXème siècle avait une double visée : il avait d’abord pour but d’aider les classes sociales laborieuses. Celles-ci étaient à l’époque majoritairement ouvrières, et il convenait de les protéger dans l’exercice de leur profession, notamment en cas d’accident ou de maladie. Mais la finalité de ce système d’assurance sociale était surtout de prévenir les conflits entre le capital et le travail, qui pouvaient à terme favoriser l’émergence d’une révolution. Cela explique pourquoi cette action de l’État était soutenue non seulement par les partis libéraux, mais également par les partis conservateurs. Ces politiques d’aide se sont ensuite développée au Royaume-Uni en 1945, sous le nom de Welfare State, État Providence en français.Ce système peut être défini comme l’intervention de l’État dans le domaine social, surtout à travers la mise en place d’un système de sécurité sociale La logique était également d’aider les travailleurs, mais plus généralement de fournir une véritable sécurité sociale pour tous. C’est aussi à cette époque que de nombreuses mesures sociales furent prises en France. Au sortir de la Guerre et de l’occupation, le Conseil National de la Résistance (CNR) généralisa la Sécurité sociale ainsi que le système de retraite. Ces États providence ont perduré pendant la période des trente glorieuses, profitant de la forte croissance économique qui leur permettait de pratiquer la redistribution des richesses et de développer les services publics.

Depuis la fin du XIXème siècle et jusqu’aux trente glorieuses, la forme d’État providence s’est étendue à de nombreux pays européens. Il convient toutefois de nuancer le caractère unique de l’État providence, puisqu’il existe des subdivisions.

Le terme d’État-providence est très large : il inclut tous les pays dont l’État va mener une politique interventionniste orientée vers l’aspect social. Mais chaque État peut décider de mener ce type de politique à différents degrés, en suivant des idéologies qui ne seront pas les mêmes que d’autres. Plusieurs formes d’État providence ont donc été définies. Il convient tout d’abord de faire la distinction entre système bismarckien et système beveridgien. Dans le système bismarckien, qui a été mis en place en Allemagne par 3 lois votées en 1884 et 1889, l’État verse des prestations sociales uniquement aux salariés. Les prestations reçues sont donc la contrepartie de leurs cotisations sociales prélevées sur leurs salaires. La logique beveridgienne est différente, le droit aux prestations sociales découle de la citoyenneté, et non du statut de salarié. Il s’agit d’une logique d’aide universelle, car tous ceux qui payent leurs impôts ont accès à ces prestations. Le système beveridgien a été mis en place suite à la parution du rapport Beveridge en 1942 au Royaume-Uni. Il est fondé sur l’assistance, il concerne tous les individus.

A la fin des années 90, cette division entre système bismarckien et beveridgien a été jugée trop restrictive, car les systèmes nationaux avaient évolué chacun de leur côté. Une sous-division supplémentaire a donc été mise en place par le chercheur Gøsta Esping Andersen, qui distingue trois systèmes différents. Il y a d’abord le régime social-démocrate, qui est propre aux pays scandinaves. Celui-ci se rapproche fortement de la logique beveridgienne : c’est une logique de protection sociale universelle dans laquelle le niveau des prélèvements obligatoires est élevé. Les droits sociaux découlent de la citoyenneté. Il existe ensuite un régime libéral qui est propre aux pays anglo-saxons. On constate alors une évolution depuis la parution du rapport Beveridge : la protection universelle concerne uniquement le domaine de la santé, et la redistribution se concentre sur les très pauvres. La logique est différente du régime social-démocrate. La notion d’universalité de la protection sociale a en effet disparu pour laisser place à un aspect répressif et au contrôle des plus pauvres : ils sont fortement incités à retrouver un emploi. C’est aujourd’hui le système implanté au Royaume-Uni, où les revenus de redistribution sont de plus de 25% inférieurs à ceux que l’on trouve dans les pays scandinaves et d’Europe continentale. Il existe finalement un régime dit conservateur corporatiste propre aux pays d’Europe continentale et qui découle du système bismarckien. La protection sociale y est basée sur l’emploi. L’égalité d’accès aux services publics y est également assurée, tandis qu’une place importante est réservée aux partenaires sociaux. Ce système a été créé en Allemagne, et est également celui qui prévaut en France, avec certaines nuances toutefois. Contrairement au modèle allemand, le corporatisme y est en effet exclu, et les syndicats se placent plus dans une logique de contestation que de collaboration, position dans laquelle ils sont maintenus par l’Etat.

Sans mettre de côté les différences nombreuses et importantes qui existent entre les politiques sociales menées par les pays européens, il est malgré tout possible de dire qu’il existe certaines similitudes entre leurs modèles sociaux. La construction européenne et la création des communautés européennes auraient pu avoir pour effet d’uniformiser ces modèles sociaux qui étaient déjà ressemblants.

La difficile introduction d’une fibre sociale dans les Traités européens

Lors de la mise en place de la Communauté Européenne du Charbon et de l’Acier dans les années 50, l’objectif de Jean Monnet et des autres pères fondateurs de L’union européenne était le suivant : grâce à la méthode des “petits pas”, ou théorie du spill over, ils souhaitaient, en commençant par un marché commun, atteindre une union sans cesse plus étroite entre les pays membres. Cette convergence devait également se faire sur le plan politique et social. Ainsi, l’article 117 du Traité de Rome de 1957 mentionnait la nécessité pour la Communauté européenne de « promouvoir l’amélioration des conditions de vie et de travail de la main d’œuvre ». Cette amélioration devait se faire par deux moyens : tout d’abord le marché commun permettrait de favoriser « l’harmonisation des systèmes sociaux ». Cette amélioration serait également permise par le « rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives ». Il semble donc clair dans cet article que la communauté, par une convergence vers le haut, finirait par mettre en place un modèle social commun.

Mais ces politiques ne se sont pas concrétisées. En 1992, l’article premier du protocole sur la politique sociale annexé au traité de Maastricht (ancien article 117 du Traité de Rome devenu article 151) évoquait bien la possible intervention de la Communauté en matière sociale, mais il était rajouté que celle-ci ne pouvait pas entraver la « nécessité de maintenir la compétitivité de l’économie de la Communauté ». On observe ici un changement de raisonnement important par rapport à 1957 : à l’époque le marché commun permettait de favoriser l’harmonisation des systèmes sociaux, une corrélation positive était donc observée entre le bon fonctionnement du marché commun et l’interventionnisme de L’État dans le domaine social. Mais ici, le développement des systèmes sociaux n’est plus vu comme un bienfait mais uniquement comme un frein à la compétitivité économique. Ce changement d’idéologie découle en partie de l’émergence du néolibéralisme, portée en Europe par le Royaume Uni de Margaret Thatcher. Pour ce courant de pensée économique, il est nécessaire que L’État réduise au maximum ses dépenses, et que les salaires soient bas, afin de faciliter le flux des capitaux.  La crise économique liée aux chocs pétroliers a également eu des effets sur les politiques sociales nationales : le libéralisme économique n’a alors plus apporté la croissance économique nécessaire à la mise en place de l’interventionnisme de L’État en matière de politiques sociales. Par la suite, le pacte de stabilité et de croissance de 1997 a également mis un coup d’arrêt à la promotion d’un éventuel modèle social européen. Sans formellement interdire aux États de mettre en place des politiques interventionnistes, il a limité le déficit annuel à 3% du PIB et la dette à 60% du PIB, ce qui a eu pour effet, tout comme les règles relatives à la libre concurrence, d’amputer la capacité d’intervention des États. L’imposition de l’austérité à la Grèce par la Troïka composée du FMI, de la Commission européenne et de la Banque Centrale Européenne a sans doute été le point culminant de cette limitation, puisque les dépenses étatiques ont drastiquement diminué, et que le gouvernement a massivement dérégulé son marché du travail.

L’Union a néanmoins fait quelques tentatives pour mettre en place un modèle social européen. L’article 117 du traité de Rome en est un exemple. On peut également se référer à l’article 153.4 de ce même traité qui dispose qu’en matière de politiques sociales, les règles mises en place par l’Union « ne peuvent empêcher un État membre de maintenir ou d’établir des mesures de protection plus strictes compatibles avec les traités ». Au delà de ces articles dont l’interprétation peut varier et qui ne sont pas contraignants, il y a également eu d’autres tentatives. En 1980, la Commission européenne a présenté un projet de directive sur l’information et la consultation dans les entreprises multinationales. Le modèle social ne se situe pas uniquement dans la redistribution mise en place par l’État, mais également dans la mise en place du droit social et des sociétés. Cette directive avait donc pour but de promouvoir le dialogue au sein des entreprises multinationales entre les salariés et la direction. L’entreprise était alors tenue, dans les structures de plus de mille salariés, à un devoir d’information de son personnel, notamment en matière d’investissement et de restructurations. Ce devoir prenait un caractère particulier en cas de fermeture totale ou partielle d’une filiale de l’entreprise multinationale, puisque l’entreprise était alors tenue d’en informer préalablement les délégués du personnel. Si ceux-ci estimaient que la fermeture était «susceptible d’affecter directement leurs conditions d’emploi et de travail», ils avaient alors la possibilité d’obliger la direction à tenir des négociations. Cette obligation d’information devait être trimestrielle, et son non respect pouvait faire l’objet de sanctions contre l’entreprise, qui seraient décidées par les États membres et appliquées par les tribunaux nationaux compétents. Cette mesure forte montrait bien la volonté de l’Union de créer des normes sociales à l’échelle européenne, afin de mieux protéger les salariés. Mais les syndicats patronaux s’opposèrent à un tel projet, jugé trop contraignant  et superflu pour les entreprises. En guise de compromis, il a été décidé de réduire la liste des obligations d’informations et de la rendre plus vague. Cela n’a pourtant pas suffit, puisque le Royaume Uni de Margaret Thatcher, fraîchement élue, a ensuite menacé de poser son veto au Conseil des Ministres, mettant ainsi fin au projet. Cet exemple est révélateur de l’impossibilité pour l’Union de créer des lois trop ambitieuses dans le domaine social. L’article premier du protocole sur la politique sociale annexé au traité de Maastricht prévoit d’ailleurs qu’une éventuelle intervention de la Communauté en matière sociale est subordonnée au respect de la « diversité des pratiques nationales ». Ces « diversités nationales » compliquent donc logiquement une possible convergence vers un modèle social européen.

Pourtant d’autres tentatives ont pu aboutir, comme le Fond social européen. Celui-ci fait partie de la Stratégie Europe 2020, dont le but est d’assurer une croissance inclusive. Il a pour but d’aider les populations à trouver un travail, ainsi que d’offrir des perspectives professionnelles équitables aux habitants de l’Union européenne. Mais le budget alloué dans le cadre de la période 2014-2020 ne s’élève qu’à 960 milliards d’euros pour le projet Stratégie Europe 2020 et il concerne l’ensemble de l’Union Européenne. Sans un véritable budget européen, financé par une fiscalité directe, un plan comme le Fond social européen ne peut venir qu’en complément de la politique nationale. A titre de comparaison, les ressources nettes de l’État français pour la seule année 2018 sont estimées à 242,9 milliards d’euros.

L’absence de volonté étatique de réformer le droit européen

En 2004, l’Union européenne a accueilli dix nouveaux États : Chypre, l’Estonie, la Hongrie, la Lettonie, la Lituanie, Malte, la Pologne, la République tchèque, la Slovaquie et la Slovénie. Tous ces pays, à l’exception de Malte et Chypre, étaient des anciennes républiques socialistes satellites de l’URSS. La période comprise entre la chute du bloc soviétique en 1991 et cette adhésion de 2004 était donc le temps jugé nécessaire pour intégrer les économies de ces États dans le système économique mondiale. Il était également nécessaire de moderniser les industries et d’y instaurer des valeurs démocratiques. Cet élargissement a été appelé le “Big Bang” européen. Mais lorsque les premières élections eurent lieu dans les anciens satellites soviétiques, la demande politique était axée vers un rejet total du communisme et de tout ce qui s’y rapprochait. Tout homme politique jugé « de gauche » était alors rejeté. En réponse à cette demande, la classe politique de ces pays a majoritairement proposé des mesures ultralibérales caractérisées par un désengagement de l’État, afin de rompre avec l’omniprésence de celui-ci à l’époque du régime soviétique. Cette politique a eu les effets escomptés puisqu’elle a permis une forte croissance économique. Mais cela s’est fait au détriment de leur modèle social. L’arrivée de ces nouveaux États a donc grandement augmenté l’hétérogénéité des pays européens dans le domaine social.

Une autre conséquence a été l’arrivée de nouveaux juges au sein de la Cour de Justice de l’Union Européenne. Chaque État membre nomme un juge qui siègera à la Cour. Huit juges des anciens pays satellites ont donc pris leurs fonctions à la Cour de justice de l’Union Européenne (CJUE). Trois ans plus tard, en 2007, les arrêts Viking et Laval ont été pris. Par ces deux décisions, la libre prestation de service a été consacrée comme une liberté fondamentale ne pouvant pas être restreinte par d’autres libertés, comme le droit de grève par exemple. Cela ne remet pas fondamentalement en cause le droit de grève en théorie, mais il convient de montrer que la restriction du droit de prestation de service qui en résulte est nécessaire et proportionnée. Sur cette base assez floue laissant une latitude importante au juge a ainsi été prise la décision dans les affaires Laval et Viking d’ordonner la fin d’une grève et de condamner les syndicats qui y avaient participé à des réparations pécuniaires auprès de l’employeur pour les préjudices subis. Par la suite, dans d’autres affaires mettant aux prises la libre prestation de service avec d’autres libertés, comme la liberté d’expression ou la laïcité, cette première a toujours été privilégiée.

Même si l’accent est aujourd’hui mis sur les différences de politique entre les régimes européens dits « libéraux » et les régimes « illibéraux », comme la Hongrie par exemple, la proximité dans l’idéologie qui guide leurs choix économiques et sociaux est pourtant importante. De la même manière que la loi Travail adoptée en France prévoit de flexibiliser le marché du travail en allégeant les réglementations afin de faciliter les embauches et de réduire le coût des indemnités à payer par les employeurs en cas de condamnation aux prud’hommes, les mesures prises par le gouvernement hongrois ont également pour but d’alléger les réglementations au profit des dirigeants d’entreprise. La loi du 22 décembre 2018 qui porte à quatre cents le nombre des heures supplémentaires annuelles que les employeurs pourront demander à leurs salariés, payables trois ans plus tard, a pour but selon Viktor Orban de « supprimer les régulations inutiles ». En ce sens il semblerait que la logique d’aide et de protection des citoyens, propre à l’État providence, cède au profit de la réussite économique. Les privatisations récemment annoncées en France, tout comme la promesse de campagne d’Emmanuel Macron de supprimer cent vingt mille postes de fonctionnaires, sur laquelle il est tout de même revenu, illustrent bien le désengagement de L’État. On observe également un changement dans la dialectique qui emprunte aux caractéristiques du systèmes anglais post Margaret Thatcher d’État providence : les prestations sociales sont réduites et on parle de plus en plus d’assistanat et de la nécessité de responsabiliser les chômeurs en mettant en avant le coût important des prestations sociales. Les cotisations sociales deviennent des charges sociales et les États diminuent les impôts, qui sont vus sous un prisme négatif. Ce changement s’est opéré plus tôt dans d’autres pays, comme au Royaume-Uni dans les années 80, quand la logique d’assistance universelle a été réduite au système de santé et aux plus pauvres seulement.

S’il est avéré qu’au XXème siècle, sans pouvoir parler de modèle social européen, il était tout de même possible d’observer des similitudes en terme de prestations sociales notamment, il semblerait que ces caractéristiques s’effacent peu à peu, au profit de sociétés où les pouvoirs publics se tournent de plus en plus vers une intervention réduite au strict minimum.

Bibliographie

Le Monde Diplomatique : Effritement du modèle social européen, juillet 1994

The Politics of Welfare State Reform In Continental Europe, Silja Haüsermann, éditions Modernization in Hard Times

Conférence du 13 février 2019 : Existe-il un droit social Européen européen? Emmanuel Dockès, professeur spécialiste de droit du travail à l’Université Paris Nanterre

Sociologie des inégalités, Oliver Galland, Yannick Lemel, éditions Armand Colin, 2018

Construction, Déconstruction et Réinvention de l’Etat-Providence, Laurent Olivier, Cairn.info, 2014

Europe : la dictature de l’austérité, Frédéric Lebaron et Louis Weber, Editions du Croquant, 2013

Le Parlement européen et la politique sociale de l’Union Européenne, Thierry Coosemans, CRISP, 2001

Les traités européens interdisent-ils vraiment l’harmonisation sociale ?, Le Monde, Anne-Sophie Faivre Le Cadre, 18 avril 2018

Définition Modèle social, Alternatives économiques, 1er janvier 2008

L’Atelier du Pouvoir : le requiem de la social-démocratie européenne ?, France Culture, Ariane Chemin, Thomas Wieder et Vincent Martigny, 17 décembre 2016