« The Brussels effect » ou la portée extraterritoriale des normes européennes : l’UE en route pour devenir une « organisation d’intégration à vocation mondiale »

« The Brussels effect » ou la portée extraterritoriale des normes européennes : l’UE en route pour devenir une « organisation d’intégration à vocation mondiale »

Par Ruth Belassein

En février 2020 paraissait aux Presses Universitaires d’Oxford [1], un livre qualifié de « single most important book on Europe’s global influence to appear in a decade ». Cet ouvrage, rédigé par Anu Bradford, Professeure finlandaise de droit international, aujourd’hui titulaire d’une chaire de Droit et organisations internationales à la Columbia Law School, traitait du Brussels effect, terme s’inspirant, mutatis mutandis, du California effect.

Il est vrai qu’à la lecture de l’ouvrage, on ne peut qu’être saisi par la rigueur de l’analyse et la justesse du propos. Anu Bradford entreprend d’explorer en profondeur le pouvoir d’influence de l’Union européenne et sa capacité à réglementer le marché mondial par le biais de son pouvoir normatif. L’idée de l’Europe en tant que puissance normative avait déjà été théorisée au début des années 2000 par Ian Manners, et un peu plus récemment dans un ouvrage de Zaki Laïdi qui définissait celle-ci comme la « capacité [de l’UE] à produire et mettre en place à l’échelle du monde un dispositif aussi large que possible de normes capables d’organiser le monde ». Toutefois, l’intérêt du livre d’Anu Bradford consiste notamment en l’élaboration d’une méthode d’analyse systématique de la portée mondiale de l’activité normative européenne et l’application de cette méthode à des exemples concrets.

Le Brussels Effect ou la portée extraterritoriale de l’activité normative européenne

Anu Bradford définit le Brussels effect comme « the EU’s unilateral ability to regulate the global marketplace » [2]. Celui-ci résulte des forces en action au sein du marché et de l’intérêt des multinationales à conformer leur réglementation aux normes européennes, relativement strictes, au niveau mondial. L’interaction entre les réglementations de l’UE et la capacité des forces du marché à externaliser ces réglementations au-delà du marché européen donnent ainsi naissance au Brussels Effect. Celui-ci pourrait en cela être qualifié de « broader global California Effect ». Anu Bradford distingue le « de facto Brussels Effect » qui décrit la manière dont les multinationales réagissent aux réglementations de l’UE en adaptant leurs règles à celles-ci au niveau mondial et le « de jure Brussels Effect ». Selon une définition stricte, ce dernier est directement fondé sur le « de facto Brussels Effect » et renvoie à l’adoption de réglementations de « type européen » par des gouvernements étrangers du fait de la pression qu’exercent sur eux leurs multinationales soumises au droit européen. Celles-ci tentent d’entraîner un mouvement d’« européanisation » de leur législation nationale afin de n’être pas désavantagées lorsqu’elles entreront en concurrence avec des entreprises de même nationalité n’exportant pas vers l’UE, donc non incitées à conformer leur production à des réglementations européennes plus coûteuses. Selon une conception moins stricte toutefois, le « de jure Brussels Effect » décrirait un ensemble plus large de mécanismes entraînant une application des règles de l’UE au sein des juridictions étrangères (Traités, organisations internationales, réseaux gouvernementaux). Pour étudier les mécanismes inhérents au Brussels effect, Anu Bradford va diviser son analyse en trois parties ; « Part 1 : Theory », « Part 2 : Case studies » et « Part III : Assessment ».

Part 1 : Theory

Selon Anu Bradford, la capacité d’influence de l’UE aurait d’abord été inconsciente. Elle aurait notamment résulté de la volonté de l’Union de se construire un marché commun et de la prolifération normative qui en a découlé. Contrairement à d’autres réglementations, comme le Foreign Corrupt Practices Act états-unien, l’UE n’aurait pas eu pour objectif de conférer à sa réglementation une portée extraterritoriale dès ses débuts. Anu Bradford explique cette tendance à la prolifération normative par différentes causes comme l’économie de coûts qu’elle permettrait ; économie de coûts qui aurait d’ailleurs poussé à une prolifération normative accrue au sein de l’ensemble des organisations internationales [3]. En effet, en réglementant en vue d’influencer le comportement des entreprises, l’UE s’évite les coûts liés à la mise en œuvre de ses propres réglementations. Ce mouvement d’abord inconscient aurait par la suite été théorisé et accentué par les acteurs de l’activité normative européenne (plus particulièrement par la Commission), donnant lieu à un phénomène récurrent qu’Anu Bradford désigne par le terme de Brussels effect et pour lequel elle dégage cinq éléments intrinsèques à son développement.

Le premier élément est la « market size », la taille de marché. Sans marché assez large, les normes européennes ne peuvent pas s’exporter à l’international. L’UE, en cela, est particulièrement privilégiée puisqu’elle se situe parmi les plus grands marchés de consommateurs du monde. 

Le deuxième élément est la « regulatory capacity », la capacité de produire des normes. C’est la capacité de l’UE à transformer son pouvoir de marché en influence normative, par le biais de la production et la mise en œuvre de normes. Pour faire respecter le caractère contraignant de ces normes, l’UE a recours aux outils que lui confère son statut d’organisation internationale d’intégration : un capital administratif compétent, une autorité de sanction étendue envers les produits ne répondant pas aux critères fixés par elle (qui sont interdits au marché européen) et une extension des compétences des institutions européennes. 

Le troisième élément inhérent au Brussels effect est l’existence de « stringents standards », une réglementation stricte. L’Europe a une longue histoire d’interventionnisme étatique en vue d’un contrôle du marché, et une préférence pour l’« administrative rule-making » ainsi qu’une « tendency for precaution ». L’interventionnisme face au marché et le principe de précaution sont au fondement de la réglementation européenne.

Le quatrième élément à prendre en compte sont les « inelastic tangents ». La réglementation ne peut être transférée à un niveau mondial que si elle vise des cibles « inélastiques », rigides ; autrement dit, si l’entreprise est dans l’impossibilité d’éviter la réglementation en transférant son activité vers un autre système juridique. Par conséquent, le Brussels effect impacte en premier lieu les marchés de consommateurs plutôt que de capitaux. 

Enfin, le dernier élément, peut-être l’un des plus important, est la « non-divisibility ». Les standards ne peuvent émerger au niveau mondial que si les entreprises optent volontairement pour l’extension des exigences normatives les plus strictes à leurs opérations internationales. Pour cela, l’activité de l’entreprise ne doit pas être divisible (Anu Bradford distingue entre la « legal non-divisibility », la « technical non-divisibility » et l’« economic non-divisibility »). Si la non-divisibilité est un élément central ; afin que le Brussels effect puisse se produire, on doit retrouver à différente échelle, chacun de ces éléments constitutifs.

Part 2 : Case studies

Examples of EU’s regulatory influence abound accross global markets. EU laws determine how timber is harvested in Indonesia, how honey is produced in Brazil, what pesticides cocoa farmers use in Cameroon, what equipment is installed in dairy factoriesin China, what chemicals are incorporated in plastic toys in Japan, as well as how much privacy is afforded to internet users in Latin America. (A. Bradford,  « Introduction », The Brussels Effect, p. xiv)

C’est par cette phrase percutante qu’Anu Bradford entreprend de décrire l’étendu du Brussels effect et de confronter sa théorie et les éléments dégagés dans le cadre de sa systématisation à l’épreuve des faits. Elle décrit ainsi les mécanismes en action dans quatre domaines où le Brussels effect est particulièrement prégnant : la Market competition, la Digital economy (Data protection, Hate speech online), la Consumer health and safety (Food safety, Chemical safety) et l’Environment (Hazardous substance and electronic waste, Animal welfare, Climate change and Emissions trading in aviation). Dans chacun de ces domaines, elle dégage les éléments constitutifs du Brussels effect et démontre la prééminence des normes européennes au niveau mondial.

Part 3 : Assessment

C’est dans cette dernière partie qu’Anu Bradford se pose la question de savoir ce qu’il en est des bénéfices du Brussels effect et de son devenir. Elle conclut à une inscription dans le temps et à un apport globalement positif du phénomène, en ce sens qu’il permet une meilleure protection des consommateurs et une réglementation plus stricte au niveau mondial (nous renvoyons à l’ouvrage pour une étude plus approfondie des arguments avancés par l’auteur).

Le Brussels Effect ou la portée mondiale de l’activité normative européenne

Le statut de l’UE en tant qu’organisation internationale a, de longtemps, interrogé les auteurs de doctrine, et ce avant même le passage des Communautés européennes à l’Union européenne. Le débat est ancien de savoir si l’UE pouvait être classée dans la « catégorie » organisation internationale au même titre que l’ONU par exemple, ou si elle est un « sujet particulier du droit international » voire le produit d’une construction « sui generis » [4] ou même un « objet politique non-identifié » comme se plaisait à la décrire Jacques Delors. Si ce débat peut paraître clos, voire dépassé, l’analyse d’Anu Bradford nous pousse à nous interroger sur le caractère strictement régional de l’UE et sur les changements qu’elle pourrait entraîne dans l’édiction de normes au niveau mondial du fait de son influence normative et de la portée extraterritoriale de ses normes. 

L’UE, une organisation internationale originale

Les caractéristiques particulières de l’UE ont fait l’objet de divers ouvrages et articles. Nous renvoyons ici à l’analyse qu’en ont fait Denys Simon et Anne Rigaux dans le « Chapitre IV : Les communautés et l’Union européenne comme organisations internationales dans le Traité de droit des organisations internationales » sous la direction des Professeurs Lagrange et Sorel. Un certain nombre d’éléments dégagés dans cette analyse se retrouvent chez Anu Bradford et jouent un rôle central dans l’avènement du Brussels effect. Si les Professeurs Simon et Rigaux tendent à rester attachés à « L’appartenance génétique à la famille des organisations internationales de l’UE », ils dénotent tout de même « l’altérité » que celle-ci représente (qu’ils distinguent de la notion d’extériorité). Ainsi, on retrouve comme élément central la logique des compétences, propre à l’UE. Anu Bradford met en avant l’existence d’un Brussels effect accru dans les domaines où l’UE possède une compétence exclusive ou une compétence partagée avec ses États membres. Par ailleurs, le phénomène apparaît amplifié lorsque la Commission possède une autonomie substantielle. Le Brussels effect doit aussi beaucoup à une extension des compétences des institutions européennes, encouragée par les amendements aux Traités augmentant leur pouvoir, le passage au vote à la majorité qualifiée au sein de la Commission et la tendance des juridictions européennes à étendre les pouvoirs de celles-ci. 

C’est uniquement parce qu’elle est une organisation internationale particulièrement autonome et originale, avec des compétences habituellement propres aux États que l’UE a pu être à l’origine d’un tel phénomène d’influence au niveau mondial. 

L’UE, une organisation d’intégration à vocation mondiale ?

Même si Josep Borrell affirmait à propos de l’UE qu’elle devait apprendre « “quickly to speak the language of power”, and not only rely on soft power as (it) used to do », il semble bien que du point de vue de la production normative, l’UE soit entrée dans une phase de son évolution dont les conséquences pourraient lui être bien plus favorables que le recours à la puissance militaire. Si la question peut paraître relever du champ des sciences politiques, elle entraîne d’importantes conséquences juridiques. Récemment par exemple, avec l’adoption en Californie le 16/12/2020 du California Privacy Rights Act censé compléter le California Consumer Privacy Act, des observateurs recensaient les similitudes entre ce texte et les exigences du Règlement général sur la protection des données adopté par l’UE en 2016. Devenu référence mondiale en matière de protection des données, le RGPD était d’ailleurs longuement analysé par Anu Bradford comme entraînant un puissant Brussels effect

Ainsi, il semble que l’Union soit entrée dans une nouvelle phase de son développement. Partie d’un mouvement inconscient d’influence dû à la construction de son marché commun, elle tend désormais à provoquer un mimétisme au niveau mondial, dépassant ainsi le régionalisme qu’elle avait initialement endossé, et ce dans le but de fonder un canon normatif reproductible en tout point du globe. La question se pose alors de savoir si l’UE peut encore être décrite comme une organisation d’intégration régionale ou si le terme d’« organisation d’intégration à vocation mondiale » pourrait peut-être lui convenir ? Par ailleurs, il paraît intéressant de s’interroger sur la reproductivité d’un tel modèle par d’autres acteurs et la possibilité du développement de nouveaux Brussels effect. Si Anu Bradford évoquait la possibilité d’un Washington effect ou d’un Beijing effect, il semble que cela demeure au stade de potentialités et on ne peut que dénoter le particularisme européen qui emprunte autant à l’organisation internationale qu’à l’État. L’UE ne se cantonne ni à la catégorie d’organisation internationale ni à celle de « Super-État ». Il est incontestable qu’elle est un « objet international particulier ».

Toutefois, les capacités particulièrement étendues de l’UE interrogent quant à la légitimité de son action. Celle-ci possède un pouvoir d’influence parfois amplement supérieur à celui d’un État, ainsi qu’en témoigne le Brussels effect. Des pans entiers du commerce sont affectés par les législations européennes. Cela interpelle quant à l’opportunité de laisser libre cours au développement d’un mécanisme exponentiel ne prenant finalement pas en compte les souverainetés étatiques. En effet, quelle serait la légitimité d’une réglementation adoptée aux États-Unis ou au Japon, mais issue de l’action conjointe d’une organisation d’intégration régionale et d’entreprises du secteur privé ? Cela interroge aussi sur l’action d’une organisation à vocation finalement universelle, tendant à gommer les particularismes. Si le Brussels effect est un mécanisme particulièrement intéressant à étudier dans une perspective politiste, d’analyse de la puissance, il interroge aussi sur le devenir de la notion d’organisation d’intégration et sur la portée juridique d’un tel phénomène. 

Ruth Belassein

[1] A. BRADFORD, The Brussels Effect: How the European Union Rules the World, Oxford University Press, 2020, 424 pages

[2] Nota bene : sans autre précision quant à leur provenance, les citations en anglais sont issues de l’ouvrage étudié

[3] A. GESLIN, « Chapitre 25. Le droit international », dans : T. BALZACQ éd., Traité de relations internationales, Paris, Presses de Sciences Po, 2013, pp. 607-630
[4] B. ALOMAR, S. DAZIANO, T. LAMBERT, J. SORIN, Grandes questions européennes, 5è édition, IEP-Concours administratifs : IEP-Concours administratifs, Horizon, Paris, Armand Colin, 2019, p. 121

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