FICHE DE LECTURE: David Morin, Michel Liégeois et Marie-Joëlle Zahar, Guide de maintien de la paix 2013

Sous la direction de David MORIN, Michel LIÉGEOIS & Marie-Joëlle ZAHAR, Guide du maintien de la paix 2013, Montréal, Éditions Athéna, 2014, 266 pages, N.N.I.L. : 9782924142127

Une Opération de maintien de la paix (O.M.P.) est une action militaire ou de police, entreprise par l’O.N.U. ou confiée à une organisation ou un État, en réponse à une crise dont ils ne sont pas protagonistes. Il s’agit de faire respecter un cessez-le-feu, de mettre fin à des crimes contre l’humanité, de participer au « désarmement, démobilisation et réintégration », de prodiguer une aide humanitaire, ou d’aider à la consolidation des institutions et de l’État de droit. Ces actions reposent sur 3 principes parfois contradictoires avec ces objectifs : le consentement des parties ; l’impartialité des casques bleus ; le non-recours à la force — sauf en cas de légitime défense ou, plus récemment, à des fins de défense du mandat. Malgré leurs contradictions, les O.M.P. conservent leur pertinence : en 2014, elles sont 16 actives, dont 9 en Afrique. Non-exhaustif, le Guide rend compte des évolutions notables des O.M.P. en 2013. Elles concernent la doctrine, l’usage des drones, ou la coopération avec les organisations régionales. Or, malgré ces changements — lents, du reste —, les O.M.P. sont critiquées, tant pour leurs effets délétères, que pour leur incapacité à faire évoluer une situation.

• La constitution d’une force d’intervention renforcée, changement doctrinal potentiellement majeur

Depuis 1996 le conflit à l’Est de la R.D.C. a fait de 2 à 6 millions de morts. Après leur massacre en 1994, les Tutsis reprennent le pouvoir, et bon nombre d’Hutus, dont des génocidaires, se réfugient à l’Est du Zaïre. Rwanda, Ouganda et Burundi y soutiennent alors une rébellion qui tout en massacrant les réfugiés hutus, place J.-D. Kabila au pouvoir. Or en 1998, il se retourne contre le Rwanda, entraînant un conflit et l’intervention de l’O.N.U. L’ingérence des puissances voisines est systématique, en raison des richesses naturelles du Kivu. La Monusco, est la plus vaste et la plus coûteuse des O.M.P. (22 000 casques bleus en 2014). Or, plus que de maintenir la paix, l’objectif est d’éviter la guerre. En effet, la neutralité des casques bleus, qui les empêche de tirer en premier, les prive de protéger efficacement les civils. Par ailleurs l’usage de la force n’est pas dans la culture des casques bleus. Pour pallier à ce problème de taille, un retournement doctrinal a été soutenu par le Conseil de sécurité, après qu’un accord de paix ait été signé en février 2013 à Addis-Abeba par bon nombre des protagonistes. Une Brigade d’intervention est ainsi constituée en avril 2012. Cette force de réaction rapide doit pallier aux obstacles inhérents à la Monusco. Interarmes (infanterie, artillerie, forces spéciales, 3 000 hommes), elle est plus mobile, et, surtout, ses objectifs sont désormais pleinement coercitifs : il s’agit de mener des actions ciblées et musclées avec les forces congolaises, contre les groupes armés menaçant « l’autorité de l’État et la sécurité des civils ». En clair, il s’agit des groupes n’ayant pas signé l’accord d’Addis-Abeba, à commencer par le « M. 23 ». Certes, ce retournement peut le pousser à intensifier son action, et cela semble être le cas. Pourtant, la neutralité a prouvé ses limites. Peut-être fallait-il trancher le nœud gordien.

• Les drones onusiens pour le maintien de la paix : premiers pas sous surveillance

En mars 2013, l’O.N.U. autorise pour la première fois le déploiement de drones pour la Monusco. Non-armés, ils mènent des missions de surveillance, et, in fine, de renseignement, même si l’O.N.U. réfute le terme. Cette nouveauté est liée au déploiement de la Brigade d’intervention. C’est aussi un test de l’utilité des drones dans une O.M.P. Ce choix traduit enfin la volonté de réduire le décalage technologique croissant entre les armées nationales modernisées et les maigres forces onusiennes. L’usage des drones est justifié à plusieurs titres. Contrairement aux engins terrestres, ils autorisent une couverture rapide et complète du terrain. Cela résout en partie le problème de la mobilité de la Monusco. Leurs 14 heures d’autonomie et la possibilité de les diriger à 200 km de distance augmentent la flexibilité et réduisent le besoin en hommes d’une mission. Enfin, les drones sont discrets, fournissent des images précises, et leur altitude les protège des armes légères. Ils réduisent donc l’exposition des casques bleus au danger. Toutefois leur usage est critiqué. Un défi est de protéger les informations récoltées : la loyauté du personnel onusien va bien souvent à leur pays. Un autre est de respecter la souveraineté des États, sans qu’ils ne brandissent cet argument pour cacher aux drones des crimes dont ils sont responsables. Par ailleurs, les politiques de rigueur budgétaire en Occident répugnent aux dépenses nouvelles, alors même que le coût des drones et du personnel est élevé. Une autre question est opérationnelle. L’alimentation en énergie limitée et intermittente, les faibles télécommunications et l’accès réduit à Internet, sont autant d’obstacles à la pleine efficience des drones. De même, le Kivu est en grande partie une forêt tropicale, où se cachent les groupes armés. Elle rend inopérants les outils des drones. La dernière réserve est éthique. La constatation de violations des droits humains par des drones accroît d’autant plus la responsabilité des casques bleus à agir. Or, il est trop tôt pour évaluer la concrétisation du changement doctrinal de 2013.

• De la Micéma à la Minusma, l’architecture sécuritaire internationale à l’épreuve de la crise au Mali

Le lancement de l’opération Serval (janvier 2013) met en lumière l’absence de solution de rechange crédible face à la menace djihadiste au Nord du Mali. Pourtant, des mécanismes régionaux et continentaux avaient été ébauchés, mais aucun n’a été efficient. En mars 2012, un putsch à Bamako pousse la Cédéao à envisager une action militaire, la Micéma. Or, cette force demeure à l’état de projet, en raison de 3 obstacles : l’hostilité de la junte à voir des soldats étrangers à Bamako ; l’absence de consensus entre la Cédéao et l’Algérie, pourtant centrale dans la crise, et qui croît pouvoir dialoguer avec certains groupes du Nord ; enfin, un manque de logistique et de financements. Ces blocages contredisent l’idée que les acteurs régionaux sont les mieux à même de régler les conflits à leur porte. À partir de juin 2012, face à ces inerties, l’U.A. se mêle plus intimement à la crise. Sa première action est de chercher des financements auprès de l’O.N.U., et de surmonter les réserves de l’Algérie. En octobre 2012, une résolution est adoptée autorisant le déploiement d’une force africaine, la Misma. L’armée malienne est alors pensée comme le fer de lance de la reconquête. Or, au vu de sa débandade, et de la lenteur de la mise en place de Misma, l’armée française intervient à partir de janvier 2013. Il ne s’agit plus de renforcer l’armée malienne, mais de déployer peu à peu la Misma et mener une offensive commune qui, plus tard, doit relayer l’armée française, qui veut s’effacer progressivement pour des raisons politiques et budgétaires. L’O.N.U. hésite à chapeauter l’opération. Toutefois sous la pression américano-française, la Misma devient par une résolution d’avril 2013 la Minusma4. Elle compte 11 200 hommes auxquels s’ajoute l’armée française. La France avait politiquement besoin du patronage de l’O.N.U., et la mission y gagne en financements. Toutefois, son caractère offensif dépasse largement le cadre du maintien de la paix. L’O.N.U. s’est trop souvent retrouvée en face du fait accompli, et les Africains, divisés, n’ont pas su inclure d’autres acteurs-clés (Mauritanie, Algérie…). Cette crise met finalement en lumière les changements que connaîtront certainement les prochaines O.M.P., désormais non-neutres et bien plus offensives qu’auparavant.

• Une critique du peacebuilding à Haïti à la lumière des missions du Kosovo et du Timor oriental

La Minustah, déployée à Haïti depuis 2004, doit soutenir l’ordre constitutionnel et consolider les institutions et l’État de droit. Elle relaye plusieurs opérations qui ont suivi le renversement de J.-B. Aristide (1991), son rétablissement par les États-Unis (2001), puis son exil forcé (2004). Se fondant sur l’« échec » postulé de l’« État failli » haïtien, l’O.N.U. mène une politique de peacebuilding similaire à celle du Kosovo (Minuk, depuis 1999) et du Timor oriental (Minut, 1999-2012). Or, le bilan économique et politique de la « reconstruction » est controversé. Minuk et Minut disposent pourtant de compétences législatives, exécutives et judicaires. Toutefois, elles n’ont pu autonomiser les économies kosovare et est-timoraise, très dépendantes des devises envoyées par la diaspora et de l’aide internationale (moitié du budget kosovar). Par ailleurs, le personnel onusien à Haïti, au Kosovo et au Timor est en partie corrompu, et l’aide internationale n’est que très partiellement reversée aux populations (1/10 du budget de la Minut va aux Timorais en 2007). Le séisme de 2010 a encore accru la dépendance d’Haïti, les aides extérieures confondues atteignant 2 milliards de dollars (soit le P.I.P. du pays). Enfin, la « faillite » de ces États n’est pas que liée à un manque de gouvernance, mais aussi à un surplus de gouvernance de l’O.N.U. La technocratisation du state et du peacebulding repose sur des critères numériques à atteindre (nombre de nouveaux policiers, d’arrestations, élections). Or, ils ne prennent en compte ni l’évolution politique ni les spécificités locales. La démocratie et le contrat social ne peuvent être les mêmes partout, et les missions font toujours preuve d’une « faible sensibilité culturelle et une méconnaissances des dynamiques sociétales ». Cela dépopularise et décrédibilise les O.M.P. Les Haïtiens vivent mal la présence de soldats étrangers qui leur semblent de plus en plus inutiles. En atteste le scandale de l’épidémie de choléra de 2010, qui touche 5 % de la population, et dont l’origine est attribuée au contingent népalais. En attestent encore les conférences et manifestations de juin 2013 pour la fin de l’« occupation » par la Minustah. L’afflux d’aide internationale ne génère qu’une croissance artificielle et temporaire. Au Kosovo, à Haïti, au Timor, l’O.N.U. est ainsi confrontée à un « dilemme de légitimité » : plus les ressources et mandats sont importants, plus les attentes sont fortes. Face à l’exaspération des populations, le risque est que tout ce que tente l’O.N.U. ne se retourne contre elle. La présence de l’O.N.U. doit par conséquent se faire la plus discrète et passagère possible.

• La Finul, désillusions et limites du volontarisme

La Finul, présente au Sud du Liban depuis 1978, en pleine guerre civile (1975-1990), doit d’abord veiller au retrait des Israéliens qui avaient envahi le Sud après un attentat de l’O.L.P.2 Or, ses missions ont constamment évolué pour s’adapter aux contextes politiques mouvants. Principalement, la Finul doit surveiller les cessez-le-feu successifs (1982, 1996, 2006) et faire respecter la « ligne bleue » fixée en 2000 et que les protagonistes ne doivent pas franchir. L’incapacité de la Finul à imposer la paix conduit à un changement majeur après la guerre de 2006, aboutissant à la « Finul II ». L’échec est lié à l’absence d’un plein soutien du Conseil de sécurité, et au manque de coopération avec l’armée libanaise, qui ne peut imposer son autorité dans un Sud aux mains du Hezbollah chiite. La Finul est donc remodelée, en incorporant des soldats européens, et surtout français et italiens, pour s’assurer d’un fort soutien des pays du Nord. L’armement est plus robuste, le commandement unique, le mandat plus clair, et les modalités d’engagement plus permissives. Tout cela est à relativiser par rapport à la force de Tsahal. La Finul II n’agit plus qu’en soutien à l’armée libanaise. Elle reçoit le mandat de l’épauler dans la reconquête de son autorité, en soutenant le désarmement, par les Libanais et non les casques bleus, du Hezbollah. De plus, une aide humanitaire doit concurrencer la popularité de la milice chiite. Or, en 2013, les succès sont maigres, et la Finul est critiquée tant par le Hezbollah qu’Israël. Israël lui reproche son laxisme dans le désarmement du Hezbollah ; le Hezbollah, son manque de neutralité. Sans régler politiquement le conflit, la Finul a tout de même pu le stabiliser, malgré le renforcement de l’arsenal du Hezbollah, et de l’occupation de territoires méridionaux ou des violations de l’espace aérien par Israël (49 survols entre les 3 et 5 mai 2013). Le Hezbollah prive l’armée du monopole de la violence légitime. Le manque de résultats, les contraintes budgétaires et le regain de tensions ailleurs dans la région (guerre en Syrie et Irak, lutte contre Daesh, guerre de Gaza en juillet-août 2014, attentats dans le Sinaï et à Jérusalem) provoquent une prise de distance de l’U.E. Elle ne représente plus que 30 % des 10 500 casques bleus en 2013, après des retraits en juin et septembre 2013. Son implication était pourtant un symbole fort porteur d’espoirs. Par ailleurs, l’ajout de la branche militaire du Hezbollah à la liste des organisations terroristes de l’U.E., alors que ce parti a participé aux différents gouvernements, peut potentiellement porter atteinte à la mission, et fait craindre des représailles. La présence de la Finul paraît pourtant toujours nécessaire. Mais les bailleurs de fonds continueront-ils à fournir autant d’hommes et de moyens (520 millions de dollars en 2013) pour des résultats si limités ?

Avis personnel :

Les O.M.P. ont connu plusieurs évolutions en 2013, qui tendent à se généraliser : fin progressive de la neutralité des casques bleus, usage de drones ; mais également divers échecs : difficulté à mettre sur pied une architecture sécuritaire africaine, fiasco du peacebuilding qui réduit les États à la dépendance, inaction et désengagement des Européens, notamment au Sud du Liban. La tendance est au maintien d’un équilibre précaire partout où interviennent les O.M.P., cet équilibre étant la moins pire des situations, puisqu’elle évite la guerre, sans jamais assurer la paix. Les exemples sont légions pour démontrer qu’augmenter les moyens n’est pas une solution durable, et que la clé ne peut qu’être politique, malgré la complexité des situations et la mauvaise volonté des acteurs. À mon sens il est urgent que l’O.N.U. se retire pour ne conserver qu’une présence a minima dans les théâtres stabilisés (Haïti, Kosovo, Timor oriental…) ; que le Conseil, qui a tout à gagner à réduire le nombre d’O.M.P., prenne les dossiers à bras le corps ; que ses membres cessent de se cabrer sur leurs positions, en privilégiant leurs poulains ; et qu’ainsi, les énergies et les moyens puissent se concentrer sur les théâtres où la sécurité internationale est réellement menacée (R.D.C., Sahel, Levant).

Charles de Jessé Levas