Les enjeux du Portugal sur la scène internationale

Le Portugal est quatre fois moins puissant que son voisin espagnol, d’un point de vue démographique, territorial et militaire. Il est presque le seul pays à n’avoir qu’une seule frontière terrestre, ce qui compromet sa chance de créer des alliances en cas de conflit avec les pays voisins. Cette donnée conditionne historiquement toute l’orientation extérieure du Portugal.

Intervenant lors de cette conférence tenue à l’Université Nova de Lisbonne : M. Nuno Severiano Teixeira, ancien ministre de la Défense du Portugal

Vue de Lisbonne depuis le Barrio Alto / Crédits : Maud Sampo

Le modèle historique de la politique étrangère du Portugal 

• Une perception contradictoire et exclusive entre le continent et la mer.

Craignant de perdre son indépendance du fait de son unique frontière avec l’Espagne, le Portugal a décidé de se tourner vers la mer plutôt que le continent. Cette orientation maritime a des conséquences liées à la contradiction entre l’orientation vers l’Europe et celle vers l’Atlantique à la fin du régime autoritaire : deux courants se battaient politiquement, les Africanistes contre Européanistes.

• Un éloignement stratégique et politique de l’Europe

L’Espagne est historiquement l’ennemi principal du Portugal. D’un point de vue diplomatique et stratégique le Portugal s’est donc tourné vers la puissance navale dominant l’Atlantique, c’est à dire l’Angleterre. En 1945, le Portugal se tourne vers les États-Unis, puis vers l’OTAN en 1949.
Le Portugal s’allie également avec avec ses colonies, ou anciennes colonies, au Brésil et en Afrique (Mozambique, Guinée-Bissau).

Un premier axe Lisbonne / Madrid / Londres s’est formé puis s’est déplacé à partir de 1945 pour devenir Lisbonne / Madrid / Washington. Ce modèle se bâtit au 16ème siècle et va perdurer pendant les deux guerres mondiales, et jusqu’à la transition démocratique en 1974. En effet, le Portugal (la dictature de Salazar) est l’un des pays fondateurs de l’OTAN, ce qui montre encore une fois son orientation Atlantique.

Toutefois, cela illustre surtout une résistance par rapport à la construction européenne. Même s’il existe quelques projets de coopération économique, le Portugal reste contre tout projet d’intégration et de supranationalité européenne liée à une telle intégration.

Par ailleurs, le Portugal salazariste a d’autres préoccupations que l’Europe à cette époque. Il est en effet impliqué dans de nombreuses guerres coloniales, et ce, jusqu’à la fin du régime.

Changements insufflés par la démocratie à ce modèle historique de la PEP

Au cours des douze années qui se sont écoulées entre 1974 et 1986, le modèle historique vieux de cinq siècles a complètement changé. S’ouvre alors un débat politique car plusieurs facteurs ont conditionné cette évolution extraordinaire.
La décolonisation s’achève et marque la fin du cycle impérial du Portugal, qui se voit réduit à son seul territoire européen continental. Il a donc besoin de trouver, non seulement d’un point de vue pratique, mais également du point de vue de l’imaginaire un destin possible : l’Europe.

• Démocratisation du pays

La démocratisation Portugaise a lieu en même temps que celle de l’Espagne et leur intégration au sein de l’UE change la donne. L’orientation structurelle et conjecturale de la politique extérieure en est profondément modifiée: le Portugal a maintenant une politique extérieure démocratique.
Certaines données ne changent pas pour autant. D’un point de vue géographique, le Portugal est toujours situé au même endroit, ses zones d’intérêt stratégiques restent donc identiques: les axes européens et atlantiques restent inchangés, et les relations post-coloniales restent au centre de sa politique extérieure.

• La priorité des orientations

Celles-ci s’inversent. Historiquement, le Portugal se définissait comme un pays colonial et orienté vers l’Atlantique. Cependant, la transition démocratique apporte cependant de nombreux changements au niveau des caractéristiques historiques du modèle : du fait de son intégration à l’Europe, le Portugal devient réellement un pays européen, et non plus seulement atlantique. La contradiction historique entre les deux axes devient alors une complémentarité, le Portugal construit désormais sa politique extérieure autour de ces deux axes.

• Le changement dans les relations avec l’Espagne

Le modèle intérieur est basé sur sa limitation des relations avec l’Espagne, en se tournant vers la mer. Tout le commerce extérieur allait vers l’Atlantique, tandis qu’aujourd’hui, l’intégration Portugal/Espagne est totale et complète d’un point de vue économique et stratégique: ils ont les mêmes alliances, appartiennent aux mêmes organisations (OTAN, UE). Ils ne sont plus en conflit et entretiennent même de bonnes relations diplomatique. Le rapport bilatéral est sain, ce qui est accentué par le fait que les deux États sont devenus des démocraties.

Le problème de diversification avec triangle géographique : OTAN/UE/CPLP (Communauté des Pays de Langue Portugaise)

Le triangle géopolitique bilatéral a été effacé au profit de ce triangle multilatéral. La politique extérieure portugaise est basée sur des valeurs démocratiques afin de se rapprocher de l’Europe.

Les africanistes voulaient garder l’empire colonial, ce qui sous-entendait une prolongation de la guerre, et donc le maintien du régime autoritaire Cette vision s’oppose à celle des européistes qui souhaitaient la démocratisation.
Depuis, le régime autoritaire de Salazar est tombé et le pays a connu une transition démocratique, ce qui a modifié son destin extérieur, puisqu’une adhésion à la CEE présupposait la démocratie.

Les défis présents et futurs du Portugal

Le Portugal doit faire face à de nombreux défis, à différentes échelles: : global, européen, atlantique, de la péninsule ibérique, dans ses rapports avec les ex-colonies.

Cependant, son plus grand défi reste l’Europe. La crise de l’Euro est aujourd’hui au centre de l’orientation extérieure du Portugal. Il  a demandé une assistance économique, la troïka, sous l’impulsion de la Commission Européenne et du FMI. Les portugais sont allés encore plus loin dans leurs mesures d’austérité que ne l’exigeait la troïka, et le pays a surmonté le problème, avec sa sortie propre directement vers marchés financiers.

Quel bilan dresser de ces 4 ans d’austérité ? Des aspects positifs et négatifs

La situation financière portugaise s’est relativement bien rétablie, la confiance des marchés est revenue, le Portugal bénéficie de taux relativement faibles. Le déficit avoisine désormais les 4%, ce qui est raisonnable.
En revanche, la dette souveraine est passée de 70% à plus de 100%.

D’un point de vue économique, la situation n’est pas des plus enviables le chômage a atteint des sommets jamais égalés auparavant à 12-13%. Il est entré dans une phase de récession importante. La croissance a maintenant repris mais seulement à 1%, ce qui est insuffisant.

Sur le plan social, les résultats sont à nuancer. Ils sont bons pour la démocratie, qui a réussi a absorber l’impact de la crise et à se maintenir, tout en évitant une dérive technocratique comme en Italie. La droite est passée au gouvernement, puis ce fut au tour du Parti Socialiste, actuellement au pouvoir, ce qui montre que le le système des partis, fondement de la démocratie n’a pas été déstabilisé.

La dimension internationale de l’austérité : une dimension moins connue

La Troika a eu des conséquences claires sur formulation de la politique extérieure portugaise et sur le modèle démocratique décrit précédemment. Quelles sont-elles ?
Le Portugal, qui avait une politique européenne a changé son axe central vers l’Allemagne, en suivant les positions allemandes voire en allant plus loin.
Cela a également ravivé une orientation africaniste, avec l’idée de revenir à rapport plus étroit avec les ex-colonies, notamment l’Angola.

• La question européenne apparaît fondamentale à M. Teixeira

Les États-Unis exercent une hégémonie bienveillante, et le Portugal n’avait pas d’alternative à cette politique extérieure. En effet les États-Unis  ont payé le prix de leur hégémonie avec le nucléaire en Europe, le Plan Marshall, l’ONU, ou encore Bretton Woods.

L’Allemagne, en revanche, a imposé ses règles mais n’en a pas vraiment payé le prix. Il n’y a donc pas d’hégémonie de l’Allemagne à proprement parler, pourtant, elle semble dominer les débats européens, ce qui créé des incompatibilités. M. Teixeira explique que la crise horizontale Nord/Sud découle d’une crise de confiance verticale entre les citoyens européens et leurs institutions. L’appui à la construction européenne baisse à cause de la manière dont l’Europe a géré la crise. M. Teixeira voit donc une nécessité de surmonter crise de la zone euro avec la restauration de l’équilibre, et peut-être un retour au concert européen France/Allemagne/Angleterre. Il faut rééquilibrer la situation de l’Union Européenne, avec les conséquences que cela engendrera en politique interieure, mais également sur la stratégie internationale de l’Europe. Cela suppose donc des alliances différentes de celles qui existent.

• Le problème Atlantique

Début le début des années 2000 et l’invasion par l’Administration Bush de l’Irak, une fracture États-Unis/Europe s’est opérée. Cela a été surmonté avec Obama, mais aujourd’hui, les États-Unis ont déplacé leur centre d’intérêt vers le Pacifique et l’Asie, ce qui a causé une perte de l’importance de l’Atlantique dans le cadre international. Ceci est important pour la centralité de l’Europe en tant qu’acteur international. La crise en Ukraine l’illustre en donnant une  importance stratégique à l’Atlantique. Pour le Portugal, la centralité de l’Atlantique dans relations internationales est fondamentale. C’est en effet pour cela que les Açores sont une base stratégique au centre de l’Océan, très utile dans la 2nde Guerre Mondiale et durant la guerre froide, elle perd maintenant son importance, ce qui constitue un nouveau défi à surmonter pour le Portugal.

• La question ibérique

Les relations diplomatiques entre le Portugal et l’Espagne sont très bonnes mais leurs relations économiques sont très compliquées.
En regardant la logique du marché, le Portugal, pour rester compétitif, doit trouver des niches.
Du point de vue de la stratégie des grandes entreprises, le Portugal souhaite maintenir des centres de décisions stratégiques.

• La question des relations extra-péninsulaires.

Comment se conduire au sein de l’UE, en particulier dans les négociations dans le Conseil ? Au début de l’intégration du Portugal et de l’Espagne, la logique était la même, à savoir, la cohésion économique. Il y eut une cohérence quasi parfaite à Bruxelles jusqu’en 2000, mais la logique change avec le Traité de Nice, où la question fondamentale était la réforme institutionnelle. À partir de là, le poids des pays comptes, et la différence entre grands et petits pays entre en jeu. Le Portugal a donc dû s’opposer à l’Espagne, qui exige une clarté des objectifs et en même temps une flexibilité diplomatique.

• Les relations post-coloniales

Le Portugal entretient de bonnes relations avec ses anciennes colonies, mais il faut maintenant choisir les priorités. Quel doit être le critère de priorité ? Il faut choisir les secteurs de pointe qui peuvent donner une valeur ajoutée. M. Teixeira dirait : le Brésil.

Dans le contexte de la crise, la diplomatie économique revêt une certaine importance, notamment dans la politique extérieure du Portugal. Les valeurs sont parfois en contradiction avec cette diplomatie économique. Des défis se présentent en Afrique, en Asie. La question est donc: comment concilier intérêt nationaux et économiques avec les valeurs des droits de l’Homme et de la démocratie, qui sont le fondement du régime et de la société ?

QUESTIONS

Pourquoi une non-réciprocité dans la volonté d’unité de la péninsule ?

Pour des raisons historiques : toutes les unités politiques étaient quasiment égales du point du vue démographique et militaire jusqu’à l’unification de l’Espagne.

Changement de politique extérieure : vers Europe au détriment de l’Afrique ?

Il y a là complémentarité, les deux sont permanentes dans orientation stratégique du Portugal. Mais jusqu’à intégration dans l’UE, la priorité était pour l’empire africain (via un régime autoritaire et une économie coloniale). On ne peut pas concilier les deux à l’époque, elles sont exclusives.
A la toute fin du régime autoritaire, les groupes économiques portugais avaient compris qu’ils avaient des avantages à s’intégrer en  Europe. Cette pression est allée jusqu’au bout dans le contexte d’un régime non-démocratique.
Mais la situation est différente avec l’intégration européenne, qui entraine la modernisation, le développement, et la consolidation de la démocratie. Les relations post-coloniales ont été difficiles à la fin des années 1970.
Finalement, la création de la « lusophonie » a permis de restaurer de bonnes relations.

Référence aux ex-colonies dans la Constitution ? Incidence sur les institutions, avantages aux lusophones ?

Il n’y a pas de référence constitutionnelle, mais une volonté politique, non explicite, au centre des  préoccupations via le poste de Président de la République. Il est en effet le premier à vouloir reprendre des relations avec les ex-colonies, idées reprises par les gouvernements des années 1980.
En 1986, la création de  dimension multilatérale avec la Communauté des Pays de Langue Portugaise (CPLP) apporte des avantages en terme de circulation des citoyens de langue portugaise au sein de son espace.

Particularité avec le Brésil ? Conséquence sur les relations avec les US –un impérialisme remplaçant un autre ?

Il s’agit de la première décolonisation portugaise, en 1922. Les relations sont restées constantes grâce à une particularité : le roi portugais,  après les invasions françaises de 1807 et 1810 se déplace vers le Brésil avec sa Cour pour s’installer à Rio de Janeiro. Après la révolution portugaise en 1920, le Roi est rappelé au Portugal mais choisi le Brésil, devenant ainsi le Premier Empereur du Brésil indépendant.
Les deux états entretiennent encore des relations privilégiés, avec le Brésil comme premier pays à reconnaitre la République Portugaise en 1974.

« L’Europe de la Défense est morte » : position du Portugal ?

Le Portugal n’a pas de position officielle. De son opinion personnelle, M. Teixeira pense que officiellement, des progrès ont été fait depuis dix ans en matière de politique européenne de sécurité et défense, avec des capacités institutionnelles, et des missions concrètes.
L’Europe avait horreur du militaire à cause des deux guerres mondiale, la division était donc claire: la défense était gérée par l’OTAN, l’UE faisait l’économie et le social. Les militaires font leur entrée au Conseil en 2001.
Ces dernières années ont eu leur importance, avec l’apparition d’une possibilité de répondre institutionnellement avec des militaires grâce à un état-major de l’UE, et à des missions. Nous n’avions rien, nous avons maintenant des capacités et des missions entre 2000 et 2016.

Une vision plus pessimiste dirait que le problème de la défense européenne est que ceux qui veulent ne peuvent pas, ceux qui peuvent ne veulent pas. L’Angleterre, la France, et l’Allemagne peuvent. Il faut que la mémoire soit surpassée et qu’on comprenne que ce clivage du passé France/Grande Bretagne n’a pas de futur. Les Allemands ne veulent pas d’une implication nouvelle, ils étaient absents en Libye, et en Syrie.
Les choses existent et se développent mais la question centrale est celle de la volonté politique des Etats membres qui peuvent faire la différence.

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