« Le rapport de mon pays à la France est hors norme : c’est en fait d’intimité dont il convient de parler. Si la nation luxembourgeoise peut être fière de son indépendance et de son cheminement, elle mesure aussi que la France est partie de son identité. » Lors du dîner d’État du 19 mars 2018, le grand-duc Henri a rappelé à son homologue Emmanuel Macron les principaux jalons de cette relation si particulière qu’entretiennent les deux voisins. Voilà quarante ans que le Luxembourg n’avait pas été reçu officiellement par la France. Notre voisin mérite pourtant toute notre attention tant les liens qui nous unissent sont intenses et durables.

Discours du grand-duc Henri, entouré par le Premier ministre Xavier Bettel à sa droite et la grande-duchesse Maria-Teresa à sa gauche lors du dîner de gala du 19 mars 2018. Source : monarchie.lu

Petit mais dynamique, ce pays de 630 000 habitants connu pour sa capitale éponyme se définit évidemment au-delà de son rapport à la fiscalité. Que savons-nous de ce voisin si proche mais plutôt méconnu ? Si le Luxembourg a le PIB/habitant le plus élevé au monde, il se distingue aussi par son caractère cosmopolite dont il a fait l’une de ses forces : près de la moitié de sa population est étrangère. Le grand-duché est une monarchie constitutionnelle parlementaire et unitaire, dont le chef de l’État est Henri et le Premier ministre Xavier Bettel. Allié de l’UE et de l’OTAN, sa relation avec la France commence déjà par la gestion d’une frontière commune de 73 km au nord du Grand Est. « Plus que des voisins » : le nom donné au forum économique franco-luxembourgeois de 2018 nous invite à découvrir en profondeur le caractère de cette relation bilatérale d’hier à aujourd’hui. De l’influence française à l’interdépendance des économies, comment se sont renforcés ces liens fondés sur un déséquilibre géopolitique majeur ?

Loin d’être exhaustive, une chronologie des relations historiques entre ces deux territoires s’impose. De l’Antiquité à l’époque contemporaine, le destin du Luxembourg est intrinsèquement lié à sa vocation militaire. Son emplacement au cœur de l’Europe en fait un espace convoité par les puissances voisines, notamment la France.

Dès la chute de l’empire carolingien, les rivalités françaises et germaniques se concentrent autour de la Lotharingie¹, territoire médian entre le Rhin et la Meuse. D’après le traité de Meersen en 870, l’actuel Luxembourg est alors séparé entre les possessions de Charles le Chauve et de Louis le Germanique. Tout au long du Moyen Âge, le Luxembourg, devenu comté, puis duché, fait partie du Saint-Empire romain germanique puis passe sous contrôle de la maison de Habsbourg. L’empereur Charles Quint intègre le territoire luxembourgeois aux Pays-Bas espagnols à l’aube du XV^e siècle.

Le Luxembourg souffre à deux reprises des guerres entre la France et l’Espagne. Premièrement, ce sont les troupes de Richelieu qui ravagent le pays au cours de la Guerre de Trente Ans (1618-1648).  Dans le cadre de la politique d’annexion aux frontières nord du royaume de Louis XIV, les Français menés par le maréchal Vauban entrent ensuite dans la forteresse de Luxembourg en 1684. C’est d’ailleurs ce fameux stratège qui réaménage les enceintes de la ville, encore observables aujourd’hui, et participe plus largement à l’intégration de cette région au reste du pays. Malgré la francisation du Luxembourg lors de cette première occupation, Louis XIV est contraint de restituer la citadelle aux Autrichiens seulement quinze années après l’avoir conquise. Épuisée par ces différents conflits, la région connaît ensuite un siècle de relative stabilité sous l’administration des Habsbourg-Lorraine. Les guerres de la Révolution française aboutissent à l’annexion de l’actuel territoire luxembourgeois qui, de la Première République à l’Empire, est alors rebaptisé le département des Forêts.

Après la chute de l’empire de Napoléon Ier, le Luxembourg devient une province du roi des Pays-Bas Guillaume I^er d’Orange-Nassau tout en étant rattaché à la Confédération germanique qui a le droit d’y laisser en permanence une garnison. Confirmant ainsi son rôle de territoire pivot entre les puissances européennes, la véritable « naissance » du Luxembourg comme grand-duché en 1814 découle donc d’une émancipation de la France, d’une influence croissante du voisin germanique et d’une autonomisation permise par les Pays-Bas. La révolution belge de 1830 vient rebattre les cartes en cantonnant le territoire luxembourgeois aux frontières que nous connaissons aujourd’hui. Dès 1839, les autorités luxembourgeoises confirment l’enseignement bilingue du français et de l’allemand, marquant ainsi le particularisme de cette jeune nation presque autonome.

Sous le Second Empire, la France consciente de son héritage militaire, culturel et linguistique au Luxembourg ne renonce pas à son appétit territorial. Napoléon III propose ainsi au roi des Pays-Bas de racheter ce territoire en profitant de la chute de la Confédération germanique. Cet épisode aboutit à la « crise de Luxembourg » en 1867 : le chancelier prussien Bismarck, farouchement opposé au projet français et cherchant à unifier l’Allemagne, y voit une occasion de rentrer en guerre contre Napoléon III. Finalement, le Concert européen parvient à trouver un compromis et empêche temporairement un conflit ouvert. Par le traité de Londres du 11 mai 1867, le grand-duché est officiellement reconnu comme territoire neutre. Débarrassé de sa garnison allemande, il faut attendre 1890 pour que le pays acquiert sa propre dynastie pleinement souveraine : la maison de Nassau.

Au-delà de l’histoire politique, le Nord-Est de la France et le Luxembourg connaissent lors de la seconde révolution industrielle un développement économique grâce à l’industrie sidérurgique et l’extraction minière, dont l’héritage est aujourd’hui le groupe luxembourgeois ArcelorMittal, leader mondial de la production d’acier. À la croisée des relations culturelles, politiques et économiques, il faut souligner le rôle de l’homme d’affaires luxembourgeois Emile Mayrisch (1863-1928) qui œuvre pour le rapprochement franco-allemand via le Luxembourg. Persuadé qu’une union économique entre les pays européens est nécessaire, le président de l’ARBED (ancêtre d’ArcelorMittal) fonde en 1926 l’Entente internationale de l’acier qui préfigure déjà la CECA. De surcroît, il encourage les échanges culturels en invitant régulièrement à Luxembourg des personnalités telles que Paul Claudel, André Gide ou Richard Coudenhove-Kalergi.

En 1914, puis en 1945, l’Allemagne viole le traité de Londres en envahissant le Luxembourg. Lors du second conflit mondial, les Luxembourgeois souffrent au même titre que les Alsaciens et Mosellans de l’intégration forcée à la Wehrmacht. Le gouvernement luxembourgeois est quant à lui contraint de s’exiler à Paris avant de rejoindre Londres en 1940. La famille grand-ducale s’est distinguée pour son rôle exemplaire durant la Seconde Guerre mondiale. Jean, grand-duc de 1964 à 2000, débarque sur les plages de Normandie en 1944 avec les Irish Guards. Véritable héroïne nationale, la Grande-duchesse Charlotte (1896-1985) est pour les Luxembourgeois ce que de Gaulle est aux Français : en dépit de son rôle honorifique, elle participe à la renaissance du pays après-guerre.

Malgré les différentes influences et dominations étrangères, la devise du dernier grand-duché au monde en dit long sur sa capacité à maintenir son identité : « Nous voulons rester ce que nous sommes » (Mir wëlle bleiwe wat mir sinn en luxembourgeois). L’histoire suffit déjà à montrer à quel point les liens franco-luxembourgeois sont étroits. L’après-guerre marque aussi une nouvelle page de ce destin commun : l’aventure européenne. Le développement économique que connaît alors le Luxembourg se comprend largement grâce à la construction européenne et à la proximité qu’il entretient avec son voisin français.

Qui d’autre que Robert Schuman pour incarner cette intimité et cette ambition partagée pour l’Europe ? Fils d’un douanier lorrain de nationalité allemande et d’une Luxembourgeoise, le « Père de l’Europe » grandit au grand-duché puis garde toute sa vie une proximité avec ce pays en s’installant à Scy-Chazelles en Moselle. Fort de cette culture transfrontalière, Robert Schuman acte une solidarité de fait entre les anciens rivaux lors du fameux discours de l’horloge du 9 mai 1950². Son pays d’origine, qui dépend encore de l’industrie sidérurgique, est donc aux premières loges du traité de la CECA. Du rapprochement, puis de l’alliance matrice entre la France et l’Allemagne, le Luxembourg a donc tout à gagner. En effet, l’Europe est une formidable opportunité pour dépasser le déterminisme impliqué par son exiguïté et pour exister à l’échelle internationale. En raison de sa dépendance aux échanges commerciaux, le pays a besoin du marché européen. Du fait de sa diplomatie minimaliste, il a besoin des institutions européennes. Le Luxembourg participe donc activement au processus d’intégration européenne et donne à sa capitale une place de choix en Europe. Sous l’impulsion de Joseph Blech, ministre des Affaires étrangères, puis Premier ministre, Luxembourg devient le siège de la Haute Autorité de la CECA. Aujourd’hui, la capitale accueille le secrétariat général du Parlement européen, mais surtout la Cour de Justice de l’UE et la Banque européenne d’investissement (BEI). Malgré son faible poids démographique, ce n’est d’ailleurs pas anodin que le Luxembourg ait donné depuis 1958 trois présidents à la Commission européenne : Gaston Thorn de 1981 à 1985, Jacques Santer de 1995 à 1999, puis Jean-Claude Juncker de 2014 à 2019. À l’instar de son ouverture sur l’extérieur, c’est dans le petit village de Schengen, au bord de la Moselle, que sont signés les accords éponymes le 14 juin 1985. Au-delà des frontières de l’Europe, le Luxembourg par sa présence, même symbolique, reste un défendeur crédible du multilatéralisme et de l’égalité souveraine entre les États, malgré les rapports de forces.

Le Président de la Commission Jean-Claude Juncker, le Premier ministre luxembourgeois Xavier Bettel et le Président Emmanuel Macron lors d’un sommet du Conseil européen à Bruxelles le 18 octobre 2019. Source : reuters.com

Dès lors, sur quoi reposent aujourd’hui les relations franco-luxembourgeoises ? Sur le plan politique, le Luxembourg est un fidèle allié de la France dans l’UE et l’OTAN. Le Premier ministre libéral-démocrate Xavier Bettel a soutenu le Président Macron dans son projet d’emprunt commun à la suite de la crise du Covid et partage plus largement la vision d’une Europe progressiste et libérale. Le Luxembourg a de plus envoyé un contingent au Mali dans la logique de solidarité européenne en matière de défense. Sur le plan culturel, notre voisin participe au rayonnement de notre langue commune à travers l’Organisation internationale de la Francophonie (OIF) dont elle a accueilli l’Assemblée parlementaire en 2018. Du fait de la petite taille de l’Université de Luxembourg, près de 2000 Luxembourgeois font chaque année le choix de la France pour les études. Sur le plan économique enfin, la France reste incontestablement un partenaire stratégique du grand-duché : elle est son deuxième client et son troisième fournisseur. Avec un excédent commercial de près de 300 millions d’euros en 2020, la France comble ainsi son déficit dans le secteur des services, notamment bancaires. Il faut ici insister sur la place prépondérante de ce domaine dans l’économie luxembourgeoise. Le secteur bancaire est aujourd’hui à l’origine d’un tiers du PIB et emploie 11% des salariés du pays. Grâce à des conditions fiscales favorables à l’installation de holdings et de sociétés offshore, le pays jouit d’une forte attractivité financière. La France doit-elle alors considérer son voisin comme un concurrent déloyal ? Les arrangements fiscaux de ce pays ont été largement médiatisés lors du scandale des «Lux Leaks» qui a éclaté en 2014. Plus de 340 firmes transnationales transféraient leurs profits au grand-duché pour éviter ou limiter les impôts. Sous la pression de ses partenaires européens, le pays a promis une harmonisation fiscale. Mais en 2021, l’enquête «Open Lux» menée par Le Monde révèle que le pays reste malgré tout un champion de l’évasion fiscale. Avec pas loin de 15 000 propriétaires de sociétés au Luxembourg, la France est le pays le plus représenté : ces actifs déplacés atteignent 100 milliards d’euros, soit 4% de notre PIB. 

Au-delà de ces échanges, ces relations bilatérales se distinguent, d’une part, avec l’enjeu des travailleurs transfrontaliers et, de l’autre, par un espace de coopération politique et économique régional au cœur de l’Europe : la Grande Région. 

Chaque jour, près de 100 000 Français traversent la frontière pour aller travailler au grand-duché. Comment expliquer cette attractivité et quels en sont les enjeux ? Véritable moteur économique pour toute la région environnante, le Luxembourg est en pénurie de main-d’œuvre. Ainsi, l’apport de travailleurs étrangers est vital pour son économie : 44% de la main-d’œuvre réside en dehors de ses frontières. Ces travailleurs sont donc au cœur des négociations franco-luxembourgeoises en étant parfois source de déséquilibres. En effet, nous sommes en présence de deux États avec de fortes divergences en matière de coût de l’immobilier, de niveau des salaires³, et de prestations familiales. Ces avantages renforcent l’attractivité du Luxembourg en dépit de la région Grand Est qui souffre encore des conséquences de la désindustrialisation. Les travailleurs transfrontaliers apportent leur savoir-faire et payent leurs cotisations au Luxembourg, mais reçoivent leur formation et bénéficient des droits sociaux en France. Si c’est une réelle échappatoire au manque d’emploi, l’augmentation des travailleurs frontaliers produit trois effets négatifs à l’échelle locale : elle renforce la stratification sociale entre travailleurs frontaliers et non-transfrontaliers, il provoque une pénurie de main-d’œuvre qualifiée côté français et, enfin, les collectivités locales doivent assurer des dépenses supplémentaires sans avoir de retombées fiscales. De surcroît, les réseaux de transports ferroviaires et autoroutiers sont presque quotidiennement asphyxiés par ces flux croissants. Pour régler ces enjeux, la Commission intergouvernementale franco-luxembourgeoise pour le renforcement de la coopération transfrontalière, qui regroupe tous les acteurs de la coopération transfrontalière, a été créée en 2011. Après la visite d’État de mars 2018, un accord de cofinancement de tous les investissements ferroviaires entre le Grand Est et Luxembourg a notamment été conclu.

Répartition des travailleurs frontaliers en Lorraine en 2014.

 Source : UniGR-CBS_Borders in Perspective_cahier thématique Vol. 2.pdf

La question des transfrontaliers est aussi au cœur des négociations et des prérogatives de la Grande Région. Comment est né cet espace de coopération au cœur de l’Europe et en quoi renforce-t-il les interdépendances régionales ? Héritière de la commission franco-allemande créée en 1969 par de Gaulle et le Chancelier Kiesinger, la Commission régionale SaarLorLux-Trèves-Palatinat occidental⁴ voit le jour en 1980. C’est une instance de dialogue institutionnalisée pour régler les questions économiques de la région. Depuis 2010, cet espace désormais appelé Grande Région a acquis la personnalité juridique d’un Groupement européen de coopération territoriale (GECT). Elle regroupe alors la Saar, la Lorraine, le Luxembourg, la Wallonie et le Rheinland-Pfalz. Réunis au sein du comité économique ou du conseil parlementaire, les différents acteurs (élus locaux, entrepreneurs, acteurs sociaux) se veulent compétents dans des domaines de plus en plus variés tels que le tourisme, la mobilité, la compétitivité ou l’environnement. À titre d’illustration, la centrale nucléaire de Cattenom en Moselle est souvent source de litiges. Prêts à cofinancer des énergies renouvelables, les voisins luxembourgeois et allemands espèrent sa fermeture.

Le territoire de la Grande Région. 

Source : espaces-transfrontaliers.org: Cartes

   In fine, France et Luxembourg, au-delà des relations de voisinage, ont développé des liens d’interdépendance et d’amitié solides. Une fois les prétentions françaises annihilées par le droit international en 1867, les deux pays ont entretenu des relations pacifiques centrées sur la coopération économique et culturelle. Si à l’échelle internationale, cette relation peut paraître secondaire, l’approche régionale et locale apporte un éclairage beaucoup plus évident sur cette « intimité ». À la croisée de deux grandes puissances, le Luxembourg a donc su faire sa place en Europe en contribuant à son héritage et en étant aujourd’hui moteur de son intégration. L’Union européenne, nouveau creuset de cette amitié évidente, reste ainsi le prochain défi de cette relation. À l’image de cette amitié, la ville frontalière d’Esch-sur-Alzette a été choisie comme Capitale européenne de la culture 2022, en associant des communes françaises voisines.

Samuel Potier

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[1] Du nom de Lothaire II, arrière-petit-fils de Charlemagne, dont le royaume formera une partie du futur duché de Lorraine.

[2] Du nom du salon de l’Horloge au Quai d’Orsay où a été prononcé la déclaration de Robert Schuman, texte fondateur de la construction européenne.

[3] Le salaire minimum est autour de 2100 euros au Luxembourg.

[4] Plus communément appelée SaarLorLux.

Sources académiques :

-Kreins, Jean-Marie, Histoire du Luxembourg, Presses Universitaires de France, « Que sais-je ? », 2021, 128 pages. Disponible sur : < https://www-cairn-info.ezpaarse.univ-paris1.fr/histoire-du-luxembourg–9782715407350.htm >.

-Wurth, H., « La politique étrangère du Luxembourg » in Revue internationale et stratégique, n°61, p. 217-226, 2006. Disponible sur : < https://doi.org/10.3917/ris.061.0217 >.

-Pigeron-Piroth, Isabelle et Wille, Christian (éds.), « Les travailleurs transfrontaliers au Luxembourg et en Suisse : emploi, quotidien et perception » in Borders in perspective UniGr-CBS, volume 2, 2019. Disponible sur : < UniGR-CBS_Borders in Perspective_cahier thématique Vol. 2.pdf >.

Autres sources :

-Gouvernement luxembourgeois, Discours de S.A.R. le Grand-Duc lors du dîner d’État offert par M. Emmanuel Macron, président de la République Palais de l’Elysée, le 19 mars 2018. Disponible sur : < Tittre (gouvernement.lu) >.

-Vie publique, Déclaration de M. Emmanuel Macron, Président de la République, sur les relations entre la France et le Luxembourg, à Paris le 19 mars 2018. Disponible sur : < https://www.vie-publique.fr/discours/205274-declaration-de-m-emmanuel-macron-president-de-la-republique-sur-les-r>.

-Ministère de l’économie, des finances et de la relance,  Relations économiques bilatérales France-Luxembourg, 2021. Disponible sur : < https://www.tresor.economie.gouv.fr/Pays/LU/relations-bilaterales >.

-Paperjam News, « Sur le frontalier, on est pas toujours d’accord », mai 2019. Disponible sur : < https://paperjam.lu/article/sur-frontalier-on-n-est-pas-to >.

-Le Monde, «OpenLux: l’insatiable appétit des Français pour les sociétés luxembourgeoises», février 2021. Disponible sur : < https://www.lemonde.fr/les-decodeurs/article/2021/02/09/openlux-l-insatiable-appetit-des-francais-pour-les-societes-luxembourgeoises_6069268_4355770.html >.

–Luxembourg, pays allié ou concurrent déloyal ? (franceculture.fr)

-Centre virtuel sur la connaissance de l’Europe (CVCE), Accueil – CVCE Website