La crise de l’espace Schengen remet-elle en cause le projet européen ?

« Il y a quelque chose de pourri dans [l’espace Schengen] » (1) pourrait-on emprunter à William Shakespeare pour qualifier la crise que traverse aujourd’hui l’Union européenne. Depuis juillet 2015, elle est confrontée à l’arrivée massive de migrants venus principalement du Moyen-Orient et d’Afrique. Ce flux d’une intensité inédite a poussé les institutions européennes et les Etats membres à adopter une politique nouvelle quant à l’accueil de ces populations, à l’ouverture des frontières nationales et à la libre circulation. Ces décisions pourraient durablement modifier les règles de circulation en Europe et ont suscité de vives réactions : est-ce pour autant la fin de l’espace Schengen ?

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Statue de Victor Hugo, Assemblée nationale (Crédits : Maud Sampo-du Cray, mai 2012)

L’accord Schengen a mis en place il y a près de trente ans un espace de libre circulation au sein du continent européen. Vingt-six pays permettent aujourd’hui à tous les ressortissants de l’Union ou d’un pays tiers de franchir leurs frontières sans subir de contrôle. Cet accord est aujourd’hui l’exemple le plus abouti dans le monde d’un remodelage et surtout d’un élargissement des frontières étatiques à des frontières supra-étatiques. De fait, l’espace européen peut être perçu comme linéaire, un construit normatif, en somme une sorte de super-Etat.

Le traité de Schengen est au coeur du projet européen. Initialement centré sur le marché commun et le transport routier, les négociations ont permis une coopération transfrontalière dans des secteurs comme le droit d’asile et les migrations.  Son éventuelle remise en cause par les crises migratoires de ces dernières années pourrait aller à l’encontre de l’Union elle-même. Tout comme l’ont fait les annonces d’un possible Grexit ou Brexit en ce qui concerne les politiques économiques et monétaires de l’Union. Depuis quelques années, l’afflux incontrôlé de demandeurs d’asile et de migrants sur le Vieux Continent apparaît comme le sujet le plus crucial de la décennie pour l’UE. A plusieurs reprises des Etats membres et signataires du traité ont pris la décision de fermer leurs frontières nationales et de relancer les contrôles douaniers. Ainsi, assiste-t-on à la déconstruction des accords Schengen et à terme à l’abandon de l’espace de libre circulation ?

Tout d’abord, qu’est ce que l’espace Schengen ?

La possibilité de se déplacer sans contrôle aux frontières dans « l’espace Schengen » est le fruit d’un chantier de grande ampleur. Ces accords font suite aux manifestations de camionneurs qui déploraient les lenteurs administratives nécessaires pour passer d’un Etat membre de la CEE à un autre. Les Accords de Sarrebrück, le 13 juillet 1984, ordonnent la suppression des contrôles à la frontière franco-allemande de l’Ouest. Ils impulsent la politique de libre circulation en Europe.

Le 14 juin 1985 (2) a été signé le premier accord entre les cinq pays fondateurs : la France, la RFA, la Belgique, le Luxembourg et les Pays-Bas afin de créer un territoire sans frontière, dit « espace Schengen », du nom de la ville du Luxembourg où a été signé l’Accord. En 1986, le principe de libre circulation des personnes est inscrit dans l’Acte unique européen.

Une convention a été élaborée et signée en juin 1990, mais son entrée en vigueur n’est entérinée que cinq ans plus tard (y sont inclus l’Espagne et le Portugal). Le traité d’Amsterdam en 1997, quant à lui, a permis d’intégrer cette coopération intergouvernementale au sein du cadre proprement juridique de l’Union européenne. Il consacre notamment la compétence de l’Union en matière de d’immigration et d’asile (3).

L’espace Schengen s’est par la suite étendu à la quasi-totalité des Etats membres de l’Union et même à certains Etats géographiquement européens et/ou entretenant des relations particulières avec l’UE, mais non-membres, comme la Norvège, l’Islande, le Liechtenstein et la Suisse. Aujourd’hui, il compte vingt-six Etats dont vingt-deux sont membres de l’Union européenne. En créant cet espace continu, l’espace Schengen a sans doute renforcé chez les 400 millions d’Européens le sentiment d’appartenir à un même territoire. Il a tenté d’effacer les frontières nationales dans l’imaginaire collectif européen, du moins jusqu’aux crises récentes.

Cet espace est soumis aux cadres institutionnels de l’Union. Ainsi, la Commission européenne a le monopole du pouvoir d’initiative, le Conseil des ministres peut prendre des décisions le concernant à la majorité qualifiée, la procédure de co-décision par le Conseil de l’Union européenne et le Parlement européen s’applique à tout ce qui touche les visas, le droit d’asile, l’immigration et les politiques liées à la libre circulation des personnes.

De la création de l’espace Schengen résulte la suppression des contrôles aux frontières intérieures, en revanche, le contrôle aux frontières extérieures s’est vu renforcé. Il est de la responsabilité de chaque Etat signataire de l’Accord d’assurer le contrôle de leurs frontières extérieures. Toutefois, l’Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures, communément appelée FRONTEX (4), a pour mission d’assurer la coordination des Etats membres dans leurs actions de contrôle des frontières.

Tous les Etats se doivent d’appliquer les mêmes règles en matière de visas, droit d’asile (5) (qui suit donc désormais les règlements Dublin) (6) et de politique d’immigration comme l’octroi des visas Schengen. La coopération entre les Etats se joue aussi dans les domaines policier et judiciaire car la sécurisation des frontières extérieures a rendu nécessaire le partage d’informations entre Etats, (7) c’est le SIS : Système d’information Schengen. Cette mesure dite « compensatoire » tend à concilier liberté et sécurité dans la zone.

Un seul motif peut légitimer le rétablissement des contrôles nationaux des frontières d’un Etat signataire : l’atteinte à l’ordre public ou à la sécurité nationale. Dans ce cas de figure, l’Etat membre peut rétablir le contrôle à ses frontières pour une durée de six mois maximum en théorie, ou de deux ans dans des circonstances exceptionnelles (défaillance d’un Etat dans le contrôle de ses frontières).

carte schengen copie.jpgUn espace remis en question au tournant des années 2000

En passant de sept pays signataires à vingt-six, l’espace Schengen a nécessairement vu son application se complexifier. Les années 2000 marquent une période de redéfinition des Accords. Le contexte de crise économique qui touche le monde et plus durement certains pays européens comme la Grèce a eu des incidences sur le traité. On assiste à sa première remise en question après vingt-ans d’existence.

Deux grandes vagues d’adhésion ont initié cet élargissement. Aux sept membres fondateurs, se sont ajouté l’Autriche et l’Italie dès 1997. Par la suite, l’année 2001 s’avère cruciale dans le processus d’élargissement de l’espace européen. En effet, le Danemark, la Finlande, l’Islande (8), la Norvège et la Suède, suivent la Grèce qui dès 2000 avait rejoint Schengen. Six ans plus tard, c’est au tour de l’Estonie, la Hongrie, la Lettonie, la Lituanie, Malte, la Pologne, la Slovaquie, la Slovénie ainsi que la République tchèque d’intégrer le groupe. Les adhésions les plus récentes sont celles de la Suisse en 2008 et du Liechtenstein en 2011 qui n’appartiennent ni l’un ni l’autre à l’UE.

Alors que l’Union s’élargit et que l’espace Schengen suit quasiment le même rythme, l’hypothèse d’une Constitution européenne est freinée par des pays fondateurs de l’Union – la France et les Pays-Bas. Est-ce le signe d’un effritement du sentiment européen, de la volonté de coopérer ?

L’élargissement des frontières extérieures de l’espace Schengen suppose en tout cas de nouveaux enjeux : le territoire s’agrandissant, l’agence FRONTEX et les Etats signataires doivent être à même d’assurer le contrôle frontalier. Cela donne lieu à une querelle entre les institutions européennes en capacité d’assurer la gestion de l’espace et les Etats membres. En effet, le cadre de prise de décision établi à Amsterdam est bien plus « intergouvernemental » que « supranational » comme l’aurait initialement souhaité l’Union.

Jusqu’en 2004, la Commission européenne partageait la proposition des directives avec les Etats membres, ce qui, inévitablement, donnait un rôle prépondérant à l’échelle étatique, contredisant la volonté de réaliser une politique dite « commune ». Le traité de Lisbonne n’a permis de renforcer que le rôle de la Cour et du Parlement européen en abolissant les restrictions de compétences de la Cour et en faisant du Parlement un co-législateur.  L’idéal hugolien (9) fait bien pâle figure face à ce constat : en matière de coopération européenne et notamment de gestion des frontières et de politique migratoire, l’échelle nationale prime toute politique européenne. Il est renforcé par les événements de 2011 et de l’été 2015.

2011 : année de la cristallisation d’une première « crise Schengen »

La politique migratoire en Europe est pensée dès la création de l’espace Schengen. Or dans les années 1980, le nombre de migrants était stable et relativement faible. A la chute du bloc soviétique, la courbe s’est redressée. L’arrivée de migrants d’Europe de l’Est a justifié les mesures de renforcement du contrôle aux frontières extérieures de l’Union. Déjà, les Accords avaient été remis en cause par des décisions étatiques : en 1995-1996, après les attentats survenus en France, le pays avait dérogé au traité de Schengen. De manière générale, la conjoncture économique et sociale mondiale a toujours justifié l’association entre l’application des accords Schengen et la politique européenne en matière de migration.

L’exemple du litige franco-italien de 2011 est assez éclairant sur ce point. En avril 2011 (10), le gouvernement italien autorise par décret la délivrance de titres de séjour pour des raisons humanitaires aux migrants tunisiens arrivés sur son territoire. La France réintroduit alors le contrôle de sa frontière commune avec l’Italie. En agissant ainsi, elle accuse l’Italie de manquements au contrôle de ses frontières. Cet événement marque une première crise de l’espace Schengen. Le sommet franco-italien tenu en mai 2011 interpelle les instances européennes. D’autres pays membres se mobilisent aux cotés de la France : les ministres de l’Intérieur autrichien, allemand, belge, finlandais, néerlandais et slovaque s’opposent à l’octroi de permis de séjour par l’Italie. La Commission européenne elle-même fait savoir dans un communiqué de presse daté du 11 avril 2011 son opposition à la décision italienne alors que des analystes juridiques européens se positionnent en sa faveur. Pour le président français de l’époque, ce qui prime désormais c’est la réforme de l’espace Schengen (11).

Après cette crise, le rôle de la Commission a été renforcé (12), si bien que plusieurs ministres de l’Intérieur européens s’y sont opposé afin de défendre leurs intérêts nationaux. En septembre 2013, ils contestent la compétence juridique et technique de la Commission en arguant que « c’est aux Etats membres de maintenir l’ordre public et d’assurer leur sécurité intérieure […]. La décision de rétablir temporairement des contrôles aux frontières intérieures doit être fondée sur une évaluation approfondie en termes de sécurité nationale, qui ne peut être conduite que par les Etats membres sur la base de l’expertise et des ressources de leurs services de sécurité ».

La crise de l’été 2015 interroge sérieusement la pérennité du système

Les mouvements de populations d’Europe Centrale et Orientale vers l’Ouest en 1989 apparaissaient comme des signes avant-coureurs de l’implosion du bloc soviétique. Ne peut-on pas voir en 2015 avec l’afflux de plus d’un million de migrants dans l’Union européenne le signe d’un bouleversement inédit et de grande ampleur qui toucherait cette fois-ci l’Europe de l’Ouest ? Ainsi, l’espace Schengen pourtant originellement créé pour permettre la fluidité des échanges et des déplacements, est peu à peu rattrapé par des politiques nationales dubitatives voire protectionnistes. Paradoxalement, les géniteurs de cet espace semblent alors s’adonner à son démantèlement.

Plus d’un million de personnes est entré en Europe en 2015, près d’un tiers de manière illégale.  Ces chiffres d’une importance inédite s’expliquent par une intensification des conflits au Moyen-Orient, mais aussi par le retardement des départs de migrants depuis l’Asie et l’Afrique à cause de la crise économique de 2008.

Face à ce flux, les pays européens peinent à s’entendre sur l’attitude à adopter. La Commission européenne a cherché à imposer des quotas de répartition de réfugiés aux pays membres,  ce qui a été mal accueilli par certains pays d’Europe de l’Est à l’image de la Hongrie. Elle voit dans l’arrivée de réfugiés musulmans sur son territoire une menace identitaire. Ces réactions vont à l’encontre de la Convention de Genève de 1951 (13) et posent donc un problème vis-à-vis du droit international.

En soi, la législation de l’espace Schengen pose en elle-même un problème de violation de la Convention dans la mesure où la réglementation de l’accord de Dublin détermine l’État membre responsable de l’examen du droit d’asile afin d’éviter que les demandeurs d’asile ne choisissent le pays le plus laxiste dans le contrôle de réfugiés. Le règlement de Dublin pose donc un problème clé de répartition des demandeurs d’asile reconnus comme tels dans l’Union européenne. De plus, une trop forte responsabilité repose sur les Etats frontaliers comme l’Italie, l’Espagne, la Grèce et la Hongrie. Pour cette raison, le système est jugé imparfait.

Ainsi, pour gérer cette vague de migrants qui converge vers l’Union, Jean-Claude Juncker (14) a annoncé que les vingt-huit pays membres de l’UE devraient s’accorder sur la répartition de 160 000 réfugiés dès le mois de septembre 2015. Angela Merkel voulait, quant à elle, promouvoir un accord sur une répartition « contraignante » des réfugiés, avec un système de quotas sans plafond. Or, depuis novembre, l’Union a cloisonné ses portes, seuls les Syriens, Afghans et Irakiens ont le droit d’emprunter la voie des Balkans. Les autres populations considérées comme des migrants économiques se retrouvent coincés en Grèce ou en Turquie, dans des hot spots.

En refusant de se constituer en super-puissance d’Etats souverains, l’Union européenne ne parvient pas à peser sur son environnement, à prendre des décisions politiques fortes, à créer le consensus entre ses Etats membres. Seulement, aucun pays européen n’a, à lui seul, les moyens d’endiguer la crise migratoire. La désunion apparaît donc contreproductive et donne lieu à un retour des nationalismes en Europe au détriment de la coopération entre pays membres.

Le retour des nationalismes, la multiplication des fermetures de frontières, la diffusion d’un eurosepticisme : marqueurs de la fin de l’espace Schengen ?

La crise migratoire de 2015 a eu de multiples conséquences notamment celle d’un repli des Etats signataires sur eux-mêmes. Ainsi, près d’un tiers des Etats associés au Traité de Schengen ont suspendu son application au cours de l’année (15). C’est le cas de la France, de l’Allemagne, de l’Autriche, de la Slovénie, du Danemark, de la Suède et de la Norvège. Ils s’expliquent par les risques accrus d’attaques terroristes et le flux incontrôlé de réfugiés et migrants illégaux. Or, ces fermetures, si elles sont prolongées au-delà du mois de mai 2016, dépasseront les délais octroyés dans le cadre des Accords. En outre, la création de quotas pour les demandeurs d’asile par l’Autriche bafoue le droit européen, tout comme la décision suédoise envisageant l’expulsion de 80 000 migrants. Il semble donc que l’on assiste à la remise en question de l’autorité du traité, plus généralement de l’Union européenne ainsi que de son idée en elle-même.

En février 2016, le couple franco-allemand a affirmé que l’Union se trouvait bel et bien dans une situation de  « polycrise » qui menace la cohésion européenne. Il souhaite désormais exercer une pression sur la Grèce et la Turquie dans l’espoir d’endiguer le flux de migrants. Ainsi, près de trois milliards d’euro devraient être accordés à la Turquie en échange du maintien des réfugiés syriens sur son sol et ce dans l’espoir de « sauver » Schengen.

De ce climat de chaos et de repli réapparaissent de très vives tensions qui déchirent l’Europe. Les partis extrémistes connaissent un regain de popularité : Pegida en Allemagne, Jobbik en Hongrie, Parti de la Liberté autrichien, Aube dorée en Grèce pour ne citer qu’eux. La crise migratoire pousse le Royaume-Uni à l’euroscepticisme, si bien qu’en juin 2016 aura lieu un référendum pour décider de son éventuelle sortie de l’Union. La Grèce est mise en quarantaine, accusée de défaillance dans le contrôle de ses frontières. Le risque à terme est celui, outre l’abandon de Schengen ou son rétrécissement, d’une déstabilisation politique de l’Europe et d’un retour des régimes nationalistes.

Si les accords Schengen dans le contexte actuel semblent balbutiants, il apparaît clairement que l’espace européen est avant tout en mutation et ce de manière de plus en plus franche depuis la crise de 2015. L’espace Schengen pose la question de la volonté d’une politique européenne commune. En ne parvenant pas à se mettre d’accord sur la politique d’accueil des migrants, les Etats signataires ont envoyé un signal très négatif, qui confirme le postulat qu’une Europe politique est plus que complexe à mettre en place. Le modèle doit être repensé et sans doute guidé par l’optimisme de ceux qui ont défini et dirigé la communauté et l’Union européenne. Pour reprendre les mots de Jean Monnet : une crise fait avancer « à petits pas » la construction européenne.

Aussi, peut-on voir la crise migratoire comme un tournant dans l’histoire de la construction européenne. Comme le dit Jean-Claude Juncker : « l’intégration européenne est une question souvent complexe. Nous ne réussissons pas toujours du premier coup. Si je pouvais décrire l’Europe d’un seul mot, ce serait « persévérance ». Ensemble, nous serons unis contre ce qui cherche à nous diviser. Nous persévérerons en 2016. Et nous réussirons. » Ce ne serait donc pas en détruisant les acquis Schengen que l’on parviendrait à une meilleure gestion de la crise, mais plutôt en persévérant et en corrigeant ses dysfonctionnements. L’heure serait donc au retour aux valeurs qui ont fondé l’Union : « Unie dans la diversité ».

Maud Sampo-du Cray

Bibliographie :

Ouvrages sur l’histoire de l’Europe et des accords Schengen

HREBLAY V., Les accords de Schengen : orgine, fonctionnement, avenir, Bruxelles, Bruylant, 1998

VERLUISE P., Les frontières de l’Europe, Argos, Géopolitiques, Janvier 2013

WHITOL de WEDEN C., L’Union européenne et la protection des travailleurs migrants et des réfugiés, in MILLET-DEVALLE A-S., La protection des migrants et des réfugiés, Paris, Pedone, 2010

Articles
-d’institutions et d’organismes européens et français

La citoyenneté européenne, Vie Publique
http://www.vie-publique.fr/decouverte-institutions/union-europeenne/ue-citoyennete/definition/

Qu’est-ce que l’espace Schengen ?, Vie Publique
http://www.vie-publique.fr/decouverte-institutions/union-europeenne/ue-citoyennete/citoyennete-europeenne/qu-est-ce-que-espace-schengen.html

L’espace Schengen : frontières et visas, Commission européenne
http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/borders-and-visas/schengen/index_en.htm

Objectifs et fonctionnement de l’espace Schengen, Toute l’Europe
http://www.touteleurope.eu/les-politiques-europeennes/immigration-et-asile/synthese/objectifs-et-fonctionnement-de-l-espace-schengen.html

-de chercheurs

COSTA-LASCOUX J., L’espace Schengen, Revue Européenne des Migrations Internationales, Vol. 7, N°2, 1991
http://www.persee.fr/search?ta=article&q=schengen

GUIRAUDON V., Schengen : une crise en trompe l’oeil, Institut français des relations internationales, Politique étrangère, 2011
https://www.cairn.info/revue-politique-etrangere-2011-4-page-773.htm

-de presse française et internationales

BRÉVILLE B., « Haro sur Schengen », Le monde diplomatique, Janvier 2016

DUCOURTIEUX C., STROOKBANTS J-P., GAUQUELIN B., LEMAITRE F., « L’Europe renonce peu à peu à Schengen », Le Monde, Janvier 2016

KHAN M., « The EU’s €110bn problem: slow death of Schengen risks new crisis for Europe’s battered economies », The Telegraph, Février 2016
http://www.telegraph.co.uk/finance/economics/12143376/EUs-110bn-problem-save-Schengen-economic-crisis.html

SALLES A., BOUTELET C., « La crise des réfugiés bouscule Hollande et Merkel », Le Monde, Février 2016

TRAYNOR I., SMITH H., « EU border controls: Schengen scheme on the brink after Amsterdam talks », The Guardian, Janvier 2016
http://www.theguardian.com/world/2016/jan/25/refugee-crisis-schengen-area-scheme-brink-amsterdam-talks

« Schengen: Controversial EU free movement deal explained », BBC, Mars 2016
http://www.bbc.com/news/world-europe-13194723

Documentaire vidéo

VICTOR J-C., « Union européenne, migrants, frontières », Le dessous des cartes,  ARTE, décembre 2013

Sources cartes

VAUDANO M., POUCHARD A., Le retour des contrôles aux frontières en Europe signe-t-il la mort de l’espace Schengen ?, Le Monde, Septembre 2015
http://www.lemonde.fr/les-decodeurs/article/2015/09/14/le-retablissement-des-controles-aux-frontieres-en-europe-signe-t-il-la-mort-de-l-espace-schengen_4756664_4355770.html

–       Schengen : la carte des contrôles aux frontières nationales, Toute l’Europe
http://www.touteleurope.eu/actualite/schengen-la-carte-des-controles-aux-frontieres-nationales.html

–       L’espace Schengen : frontières et visas, Commission européenne
http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/borders-and-visas/schengen/index_en.htm

Notes :

(1) « Il y a quelque chose de pourri dans le royaume du Danemark » Hamlet, William Shakespeare (Acte I, scène 4)

(2)  Accords visant « le libre franchissement des frontières intérieures par tous les ressortissants des Etats membres [ainsi que] la libre circulation des marchandises et des services »

(3) L’année de l’application du traité d’Amsterdam, en 1999, le Conseil européen déclare à Tampere qu’il faut «  dans les domaines distincts mais étroitement liés, de l’asile et des migrations, élaborer une politique européenne commune »

(4) L’Agence européenne a été créée en 2004

(5) Cette politique se fonde sur le « risque migratoire » qui est analogue à une politique des visas. En somme, les ressortissants de certains pays sont exemptés de visas pour pénétrer dans l’Union quand d’autres doivent s’en prémunir. Cette politique peut paralyser l’espace Schengen et contrevient d’une certaine façon au droit d’asile, compliquant les démarches administratives des réfugiés

(6) Les règlements Dublin prévoient que les demandeurs d’asile en pénétrant dans l’espace Schengen ne peuvent présenter leur demande qu’à un seul Etat signataire de l’Accord

(7) Le Système d’information Schengen (SIS) a été crée afin d’assurer le partage d’informations par les Etats membres. Il s’agit d’une base de données permettant à tous les postes de police ou de gendarmerie de l’Espace de disposer des informations sur les personnes recherchées, disparues ou interdites de séjour, il concerne aussi tous les renseignements relatifs aux biens perdus ou volés

(8) Comme la Norvège, le Liechtenstein et la Suisse, l’Islande n’appartient pas à l’Union européenne, toutefois elle est signataire du traité

(9) Voir texte rédigé par Victor Hugo  le 21 août 1849, Avant l’exil. Congrès de la paix

(10) Afflux massif de migrants du fait du Printemps arabe commencé l’année 2011

(11) Nicolas Sarkozy, le 26 avril 2011 lors de la clôture du sommet franco-italien : « nous voulons que Schengen vive, et pour que Schengen vive,  Schengen doit être réformé »

(12) Les propositions de la Commission en septembre 2011 insistent sur sa capacité à déterminer le « caractère prévisible ou imprévu de l’événement et des cas de « manquement grave concernant l’application des règles de Schengen »

(13) Engage les 145 pays signataires à accueillir toute personne qui fuit la guerre ou toute persécution du fait de sa race, religion, nationalité, appartenance sociale ou opinions politiques

(14) Président de la Commission européenne depuis novembre 2014

(15) Pourtant, le règlement européen du 15 mars 2006 ou «code frontière Schengen» modifié en 2013 (articles 23 à 26) interdit formellement le rétablissement du contrôle des frontières intérieures pour un motif d’immigration

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