La construction européenne est-elle démocratique ?

Depuis la naissance de l’Union européenne en 1992, les concepts nouveaux ayant vocation à qualifier politiquement la nouvelle entité se sont multipliés : « démocratie diffuse » (Costa, Jabko, Lequesne et Magnette), « espace démocratique plurinational » (Nicolas Levrat), « demoïcratie » (Francis Cheneval et Frank Schimmelfennig)… Cela semble sanctionner ce que les habitants de l’Union européenne expriment depuis quelques années, notamment dans les sondages Eurobaromètre : l’Union européenne favorise la démocratie, mais qualifier l’organisation de démocratique pose problème. Se développent et se multiplient ainsi les discours sur le « déficit démocratique ».

On prendra dans cet article le terme « démocratique » dans deux acceptions qu’il est nécessaire de séparer clairement. D’une part, ce qui est « propre, conforme à la démocratie » (définition issue du TLFi) – on comprendra ici démocratie comme un système politique gouverné par la souveraineté populaire, fondée sur la volonté exprimée du peuple. D’autre part, ce qui prend en compte et s’adresse à l’ensemble de la population, ou du moins la plus grande part. Il est nécessaire d’ajouter, pour la première définition, que ce qui est démocratique change selon l’objet. Plus clairement, dire que l’Union européenne est « propre, conforme à la démocratie » ou non, dépend de la façon dont on la définit, et donc des standards auxquels on la compare : démocratie représentative, associations d’États, « espace démocratique plurinational »…

Cette clarification étant faite, on peut se demander si la communauté européenne peut être qualifiée, dans sa forme actuelle et ses formes passées, de démocratique.

Le projet de construction européenne

Après la Première Guerre mondiale, le continent européen est exsangue. Tandis que les populations tentent de faire face aux pertes humaines et matérielles engendrées par le conflit, des hommes politiques, des intellectuels et des économistes envisagent l’émergence d’un projet européen. Ces différents acteurs de la construction européenne font partie, dans leur immense majorité, des élites européennes. Nous définissons ici les élites comme des groupes restreints de personnes occupant une place dominante dans la société due à certaines qualités héritées ou acquises. Il s’agit d’élites politiques, économiques et industrielles, ou intellectuelles. Si l’un des premiers projets européens défendu par le comte Richard Coudenhove-Kalergi dans l’ouvrage Pan-Europe (1923) s’inspire de la confédération helvétique et des Etats-Unis d’Amérique, deux Etats démocratiques, il n’en demeure pas moins éloigné des préoccupations et des aspirations des peuples européens. Comme l’explique l’historien Robert Frank en 1998, dans Les Contretemps de l’aventure européenne, « [le] premier congrès paneuropéen [dont Coudenhove-Kalergi est à l’origine] rassemble 2000 personnalités de premier plan à Vienne en 1926 ».  Par ailleurs, Aristide Briand, dans son Discours devant l’Assemblée générale de la SDN le 5 septembre 1929 souligne la volonté de ces « personnalités de premier plan » de faire se rapprocher les peuples, alors même que cette volonté de rapprochement n’émane pas des citoyens eux-mêmes : « entre des peuples […] d’Europe, il doit exister une sorte de lien fédéral ; ces peuples doivent avoir à tout instant la possibilité d’entrer en contact, de discuter leurs intérêts, de prendre des résolutions communes, d’établir entre eux un lien de solidarité … ». Toutefois, le mode de rapprochement est lui, politiquement, démocratique. Ainsi, le projet européen ne se conçoit pas sans les élites européennes, mais il se conçoit tout à fait sans l’aval des peuples européens. Pourtant, le caractère démocratique des Etats qui constitueraient les Etats-Unis d’Europe est indispensable[1].

Parmi les élites européennes, les milieux économiques exercent dès l’origine du projet européen une influence prépondérante. De fait, face à la montée en puissance économique et commerciale des Etats-Unis, la concurrence des États européens entre eux joue en leur défaveur. Il devient alors « nécessaire » voire « vital » d’enrayer le « déclin » de l’Europe et d’instaurer des relations de confiance dans les différents milieux d’affaires européens – ce qu’exprime Gaston Riou dans S’unir ou mourir (1929), préfacé par Aristide Briand. Cela se fait soit à travers des projets d’unions douanières, à l’image de l’Union douanière européenne fondée en 1925-1926, ou par le biais d’associations sectorielles des industries européennes, dont le Comité franco-allemand d’Information et de Documentation créé par le sidérurgiste luxembourgeois Emile Mayrish en 1926 est un exemple fondateur. Les élites économiques européennes ont ainsi bien compris qu’il était dans leur intérêt de coopérer entre elles. Ainsi, alors que les projets européens de Coudenhove-Kalergi et d’Aristide Briand demeurent relativement ignorés car peu convaincants et manquant de concrétude, les milieux d’affaires parviennent à s’organiser et à faire naître un embryon d’union européenne économique, autour de la Belgique, du Luxembourg, des Pays-Bas, de la France et de l’Allemagne. Il est à ce titre assez éloquent que l’un des modèles de cet embryon soit le Zollverein, qui regroupait essentiellement des Etats monarchiques, et qui fonctionnait sur une base hégémonique avec une forte domination de la Prusse – comme l’a souligné Coudenhove-Kalergi dans l’article “Fédération ou confédération ?”, paru dans Le Monde en 1953. L’aspect démocratique n’est donc pas au centre des projets d’union économique.

Alors que le projet politique défendu par une partie des élites politiques aurait pu donner lieu à des premiers débats chez les peuples européens concernés, l’intérêt économique d’une union européenne prend de l’ampleur, comme l’illustre le Congrès de la Haye en 1948. Les différents représentants des Etats peinent alors à se mettre d’accord sur un projet politique concret. La Communauté européenne du Charbon et de l’Acier (CECA) est créée en 1951, mais de par sa nature essentiellement économique, sa légitimation par le vote démocratique des citoyens français, allemands, italiens, belges, néerlandais et luxembourgeois n’est pas jugée nécessaire. Dans la mesure où l’intérêt économique semble primer sur le projet politique (le marché commun plutôt que les Etats-Unis d’Europe), l’absence de consultation populaire ne surprend pas, et démontre que la vocation première de l’union européenne, telle qu’elle s’est créée, n’était pas de servir la démocratie. Le caractère démocratique du projet européen apparaît être entravé par deux aspects : les élites des pays européens en sont à l’origine, mais elles négligent le fait de consulter leurs populations quant à leur éventuelle volonté de prendre part à un tel projet. De fait, elles nient l’existence d’un attachement encore profond au sentiment national. D’autre part, l’imprécision du projet politique européen ne prêtait pas à une consultation démocratique des citoyens européens, puisque les élites à la tête du projet semblaient être elles-mêmes incapables de proposer différentes versions concrètes d’une union européenne.

Avant sa mise en oeuvre au sortir de la Seconde Guerre mondiale, le projet européen est ainsi partagé entre un projet politique et un projet économique. Si le premier laisse une certaine place à l’aspect démocratique, le second considère que ce n’est pas son objet. Or, c’est ce dernier qui l’a finalement emporté : la construction européenne est d’abord un espace économique, doublé bien plus tardivement d’un espace politique – rendu nécessaire par l’intégration économique. Le caractère démocratique n’a donc pas été une priorité du projet européen, tel qu’il s’est réalisé.

La construction européenne

La question de l’aspect démocratique ou non de la communauté européenne se pose également au niveau de la légitimité démocratique du processus de construction. Plus précisément, savoir si la construction européenne s’est faite démocratiquement implique de commencer par se demander qui était à la manœuvre, puisque dans le cadre d’une démocratie représentative, la politique d’un pays est censée être menée par des représentants démocratiquement élus. 

Les premières réalisations concrètes de la communauté européenne se font finalement sous l’égide et l’impulsion des États-Unis, désireux de pouvoir compter sur une Europe occidentale capable de se défendre, alors que la guerre froide débute. Le Traité de l’Atlantique Nord, signé en avril 1949, mais surtout le Plan Marshall en 1947, visent ainsi au « relèvement et à l’unité de l’Europe » (François David, dans Penser et construire l’Europe). C’est la raison pour laquelle les États-Unis imposent que les États européens se répartissent eux-mêmes les fonds alloués par le Plan, via la création de l’Organisation européenne de Coopération économique (OECE) en 1948. L’organisation n’a finalement permis qu’une faible intégration, les fonds du Plan Marshall étant finalement essentiellement alloués par des accords bilatéraux. Devant ce constat, ce sont à nouveau les Etats-Unis qui relancent le processus, en demandant à Jean Monnet (ami de Foster Dulles, alors secrétaire d’Etat) et à Robert Schuman de poursuivre ce que l’OECE avait débuté. De même, le projet de Communauté européenne de Défense (CED) a été en grande partie porté par les États-Unis qui, d’un projet français initialement destiné à maîtriser le réarmement allemand, en ont fait « une entreprise politique américaine pour imposer le fédéralisme » (François David). Cela pose donc le problème de la légitimité démocratique du processus, puisque celui-ci est alors piloté par des hommes qui ne sont pas les représentants des pays concernés en premier chef.

Ensuite, lorsque les Européens reprennent en main la construction européenne, deux moteurs du processus sont à distinguer. Ce sont d’abord les chefs d’États et les gouvernements des pays d’Europe occidentale qui président à l’établissement de la CECA (déclaration Schuman du 9 mai 1950), aux différentes relances (Messine en 1955, La Haye en 1969, puis Fontainebleau en 1984) et à la signature du traité de Maastricht en 1992. Pourtant, entre ces dates, le véritable vecteur d’intégration est la voie communautaire, c’est-à-dire essentiellement la Commission, dont les membres ne sont pas élus, ce qui pose donc là aussi un problème de légitimité démocratique, notamment lorsque les deux voies (communautaire et inter-gouvernementale) s’opposent. Ce fut notamment le cas lors de la crise de la chaise vide, entre 1965 et début 1966, lorsque la France de De Gaulle s’oppose aux réformes du fonctionnement de l’Union européenne prônées par la Commission.

La question de la méthode de ratification des traités qui sanctionnent les étapes de la construction européenne est également importante lorsqu’il s’agit d’évaluer le caractère démocratique de l’Union.

Ainsi, la CECA a été mise en œuvre par traité entre les gouvernements des six États signataires, mais sans qu’il n’y ait consultation préalable des populations, ni-même, pour le cas français, des milieux concernés : les sidérurgistes français, au contraire de leurs homologues allemands, n’ont pas été invités à négocier, et ont appris l’existence du projet de CECA avec la déclaration Schuman. Au contraire, la ratification des traités de Rome s’est faite avec une bien plus grande attention portée aux différents acteurs, notamment en France, du fait d’un risque de manque de majorité à la Chambre. Ainsi, Alain Savary, rapporteur SFIO du projet de loi portant sur la ratification des traités, rappelle, lors des débats, que de nombreuses conditions avaient été posées par l’Assemblée, et que la plupart ont été observées par le gouvernement. Une nouvelle étape est franchie avec le traité de Maastricht en 1992, puisque ce ne sont plus uniquement les représentants des États signataires qui sont consultés, mais également, pour trois pays, la population de façon directe. L’Irlande et la France, de justesse, ont ainsi voté en faveur de la ratification du traité. Au contraire, les Danois s’y sont opposés, dans un premier temps, mais finissent par voter pour, suite à l’accord d’Édimbourg de 1992. Celui-ci octroie au Danemark des options de retrait concernant la monnaie unique, la politique de sécurité et de défense commune, la coopération judiciaire et policière, et la citoyenneté européenne.

Si cela semble démocratique du point de vue danois (un traité étant refusé est donc significativement renégocié), la chose est problématique dans le cadre européen, puisqu’un seul des peuples de l’Union a pu, de fait, se prononcer sur le contenu du traité de Maastricht.

De plus, le référendum peut paradoxalement paraître anti-démocratique, notamment lorsqu’il est demandé aux électeurs de voter à nouveau, lorsque ceux-ci se sont exprimés contre la ratification du traité en question. C’est ce qu’il s’est passé avec le traité de Nice en 2001, rejeté par les Irlandais. La faible participation a alors servi de prétexte à la tenue d’un nouveau référendum, qui a donné une majorité en faveur du traité.

Les traités de Rome en 2004 puis de Lisbonne en 2007 ont également mis en lumière un problème de légitimité démocratique : le premier ayant été refusé par référendum par les Néerlandais et les Français, le traité de Lisbonne, assez similaire, a été directement ratifié par les parlements (sauf en Irlande donc).

Enfin, on peut noter que l’aspect démocratique est très présent dans le processus d’adhésion. Tout d’abord parce que cela nécessite que le pays concerné soit considéré comme étant démocratique. Ensuite, la coutume fait que l’adhésion est très souvent sanctionnée par un référendum (16 cas sur les 22 adhésions), ce qui est en partie dû à l’image que l’Union européenne cherche à donner d’elle-même : il est logique que l’adhésion à une organisation se déclarant basée sur la « démocratie représentative » (article 10 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne), soit sanctionnée par un référendum, considéré comme l’expression ultime de la souveraineté populaire.

Le fonctionnement démocratique de l’Union européenne

Dès les années 1970, alors que la CEE gagne en poids politique, des reproches sont adressés à la Commission européenne, instituée par le Traité de Rome de 1957. Elle est à l’initiative des politiques communautaires. Cependant, c’est son fonctionnement même qui est remis en question. En effet, la Commission présente d’abord l’inconvénient d’être composée d’autant de commissaires que d’Etats-membres, proposés par le Conseil européen (lui-même constitué par les représentants des Etats-membres, chefs d’Etat ou chefs de Parlement) et approuvés par l’Assemblée parlementaire. Cette dernière, composée de parlementaires issus des parlements nationaux, ne disposait par ailleurs que d’un rôle consultatif, avant de devenir le Parlement européen en 1979. Tout ce personnel n’est donc pas directement élu par les citoyens. L’autre inconvénient nuisant à l’image de la Commission réside dans le fait qu’elle doit avant tout rechercher l’« intérêt général » européen. Or, comment intégrer les citoyens à un processus décisionnel sur lequel ils n’ont que très peu de prises et duquel ils ne sont pas à l’origine ?

C’est sans surprise que le terme de « déficit démocratique » apparaît dès la fin des années 1970, alors même que le suffrage universel direct est décidé par la Communauté européenne en 1976, pour une application en 1979 avec l’élection directe de parlementaires européens. Le suffrage universel direct, mis en place pour contrebalancer la crise que traverse alors la Communauté européenne, ne parvient pas à créer l’engouement chez les peuples européens. Chaque pays a ses propres modalités de vote (élections européennes le jeudi ou le dimanche, droit de vote à 16 ou 18 ans), ce qui ne contribue pas à générer un enthousiasme européen général à chaque élection tous les cinq ans. En outre, les personnes se présentant aux élections législatives européennes le font souvent au nom de la défense d’intérêts nationaux, en opposition aux intérêts défendus de la communauté européenne, ressentis comme trop abstraits et peu adaptés à la conjoncture de chaque pays. Une autre tentative de contrer la défiance des peuples européens pour l’Union Européenne a lieu en 1992, avec le traité de Maastricht qui introduit la citoyenneté européenne – essentiellement symbolique. Toutefois, là encore, l’effet escompté n’est pas au rendez-vous. Le taux de participation aux élections européennes est de fait inexorablement en baisse depuis 1979.

Malgré les efforts des institutions européennes pour pallier le manque d’implication de la part des citoyens européens, ceux-ci ont semblé de moins en moins convaincus par le caractère « démocratique » du fonctionnement de l’Union européenne. En témoignent l’échec des traités de Rome et de Lisbonne, qui donnent alors raison aux eurosceptiques et aux populistes dont le combat contre l’Europe et ses « directives » est devenu une priorité. Par ailleurs, comme l’explique Nathalie Brack dans un article intitulé « Construction européenne et légitimité démocratique. Les relations difficiles entre l’UE et les citoyens », les hommes et femmes politiques ont tendance à s’approprier les réussites de l’Union européenne, tout en partageant les responsabilités avec les institutions européennes en cas d’échec. On comprend alors la défiance des citoyens européens à l’égard des institutions européennes, quand même les politiques qui participent à son fonctionnement n’hésitent pas à profiter de ses subtilités institutionnelles pour diminuer leurs responsabilités.

Enfin, sur un plan un peu différent, d’aucuns ont noté que l’Union européenne a constitutionnalisé certains éléments de la politique publique, en les soustrayant donc de la délibération, avec les critères de convergence. Les politiques économiques s’éloignent d’autant plus de la souveraineté populaire que l’Union européenne a délibérément aidé à instaurer une forme de “droit de regard” des marchés financiers sur les politiques publiques[2].

A la lumière de tous les éléments évoqués ici, il semble évident que l’Union européenne et la démocratie entretiennent des rapports ambigus (voir, ci-dessous le graphique de la Fondation Schuman, d’après Eurobaromètre). D’un côté, l’Union n’accepte en son sein que des Etats démocratiques, et a même parfois aidé à la consolidation de jeunes régimes démocratiques (Grèce, Portugal, Espagne). Pourtant, dans son fonctionnement, l’Union européenne semble très éloignée d’une démocratie représentative, bien que l’UE se désigne comme tel, et ce pour plusieurs raisons : absence d’un peuple européen, poids du personnel non-directement élu, constitutionnalisation d’éléments de politique publique… Cela semble avoir, au moins en partie, favorisé la poussée récente d’euroscepticisme chez une partie des peuples européens qui ne sont, visiblement, pas convaincus par les nouveaux concepts politiques développés pour pouvoir maintenir que, malgré tout, l’Union européenne est démocratique.

Arthur BENNET

Odile ROMELOT

[1] «L’Europe, en tant que nation politique, comprend tous les états démocratiques du continent auxquels s’ajoute l’Islande, associée au Danemark par une union personnelle. […] Depuis que la Russie s’est placée en dehors de l’Europe, en rompant avec le système démocratique, la question a été notablement simplifiée. Une étroite fédération est, en effet, pratiquement irréalisable entre une puissance soviétique et des Etats démocratiques.», Coudenhove-Kalergi, Pan-Europe, 1923.

[2] « Nous avons insisté dès l’origine pour que les politiques économiques nationales soient délibérément exposées à la tutelle normalisatrice des marchés financiers, et nous ne voudrions pas que les interventions de la BCE viennent relâcher cette saine discipline en abaissant artificiellement les taux d’intérêt qui, normalement, véhiculent la juste sanction par les investisseurs de l’inconduite financière » Jens Weidman, président de la Bundesbank, devant la cour de Karlsruhe en juin 2013, cité par Frédéric Lordon

Bibliographie

• Nathalie BRACK, « Construction européenne et légitimité démocratique. Les relations difficiles entre l’UE et les citoyens », Politique européenne 2015/1 (n° 47), p. 146-154.
• Bernard BRUNETEAU, Histoire de l’idée européenne au second XXe siècle, 2008, Armand Colin
• Sérgio CAMPOS MATOS, A construção da Europa, Problemas e perspectivas, 1999, Edições Colibri
• Francis CHENEVAL, Franck SCHIMMELFENNIG, “The case for democracy in the European Union”, Journal of Common Market Studies n°51, 2012
• Robert FRANK, Les contretemps de l’aventure européenne. In: Vingtième Siècle, revue d’histoire, n°60, octobre-décembre 1998. Les engagements du 20e siècle. pp. 82-101
• Dominique HAMON, Ivan Serge KELLER, Fondements et étapes de la construction européenne, 1997, Presses Universitaires de France
• Sandra KRÖGER, Dawid FRIEDRICH, The Challenge of democratic representation in the European Union, 2012, Palgrave Macmillan
• René LEBOUTTE, Histoire économique et sociale de la construction européenne, 2008, Editions Peter Lang
• Nicolas LEVRAT, La construction européenne est-elle démocratique ?, 2012, La Documentation française.
• Frédéric LORDON, La Malfaçon : Monnaie européenne et souveraineté démocratique, 2014, Actes Sud
• Jean-Louis QUERMONNE, « Le déficit démocratique », Commentaire 2009/2 (Numéro 126), p. 301-308.
• Sylvain SCHIRMANN (dir), Penser et construire l’Europe (1919-1992), 2007, Editions Sedes

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