La Suède et l’OTAN : pacsés mais pas mariés
Depuis les élections de septembre dernier, la Suède traverse une crise politique majeure. La percée historique des Démocrates de Suède, formation populiste anti-immigration, rend la constitution d’une majorité difficile. Cette situation délicate fait de l’ombre au sujet hautement sensible des relations du pays avec l’OTAN. Alors que la Suède n’a de cesse de renforcer sa coopération avec l’Alliance atlantique ces dernières années, la question d’une éventuelle adhésion du pays est loin de faire consensus au sein de l’opinion et de la scène politique suédoises. Or, dans un contexte de crispation des relations avec la Russie suite à l’annexion de la Crimée en 2014, le thème de l’adhésion à l’OTAN refait surface dans les débats publics et politiques.
Un livret témoin des crispations actuelles
La résurgence des inquiétudes du gouvernement suédois face au contexte actuel s’illustre dans la réédition en début d’année d’anciens livrets de préparation à la guerre distribués à partir 1943 jusqu’à la fin de la Guerre froide. 4.8 millions de foyers ont ainsi reçu de la part des autorités un exemplaire de ce livret intitulé « Om krisen eller kriget kommer » (« Si une crise ou la guerre survient ») [1]. L’Etat avait fortement réduit les dépenses militaires ainsi que les efforts consacrés à l’éducation de la population aux risques de guerre depuis 1991.
Le livret de préparation à la guerre distribué aux habitants du Royaume. Source : Wikipédia
Cependant, le livret n’est pas uniquement centré sur le risque de conflit militaire. Les menaces qui pourraient affecter la société suédoise sont prises au sens large puisqu’elles incluent les accidents graves d’infrastructure, les conditions climatiques extrêmes [2], les risques d’attentats ainsi que les risques liés à la falsification des informations. Cette dernière menace est prise très au sérieux dans le livret : « De nos jours, des Etats et des organisations utilisent déjà la désinformation afin d’essayer d’influencer notre manière d’agir ». En effet, après les accusations d’ingérence russe dans la campagne présidentielle de Donald Trump en 2016, la Säpo -le service de renseignement suédois- s’était inquiétée des tentatives de la Russie d’interférer dans les élections législatives suédoises de septembre dernier.
De manière générale, le livret entend préparer psychologiquement et matériellement la population à une éventuelle crise de grande ampleur, tout en définissant d’avance les tâches de chacun et les comportements à adopter dans de telles circonstances. Les individus sont sommés de se renseigner sur leur environnement proche afin de savoir s’il existe des risques particuliers comme des avalanches, des lieux stratégiques comme des industries, ou des abris en cas d’attaque aérienne. Le caractère concret de la brochure est en outre très marquant. Le gouvernement fournit une liste complète d’éléments à avoir chez soi en cas de coupure totale des ressources en nourriture, eau, chauffage, électricité et autres. Il est ainsi conseillé d’avoir en réserve des pommes de terre, des conserves de maquereau, des couvertures ou encore une radio de voiture.
La doctrine centrale du livret réside dans le concept de la défense totale (Totalförsvar), c’est-à-dire la mobilisation de toutes les ressources du pays en cas de guerre. Ce principe fondamental est explicité comme tel : « Tous ceux qui habitent en Suède et qui ont entre 16 et 70 ans peuvent être mobilisés sous différentes formes lorsqu’une guerre ou un risque de guerre survient. » Il peut s’agir entre autres d’un « service national obligatoire » qui consiste à servir dans une activité qui doit fonctionner en temps de guerre ou de crise majeure. La doctrine de défense totale est l’illustration du revirement de la politique de défense suédoise face à la résurgence des craintes liées à la Russie. La brochure énonce le manque de moyens consacrés à la défense nationale ces dernières décennies : « Durant de nombreuses années, [l’Etat] a mis l’accent sur le renforcement de la préparation à des crises en temps de paix comme les inondations ou les attaques contre les systèmes informatiques. Mais du fait d’un monde qui change, le gouvernement a décidé de renforcer la défense totale. »
Dans une dernière partie sont évoqués les systèmes d’alarme et de diffusion de l’information par les autorités. La brochure se clôt sur une invitation à s’engager (Engagera dig!, « Engage-toi! ») au sein des multiples organisations spécialisées dans l’éducation à la défense ou de premiers secours. En cas de crise ou de guerre, les autorités seront débordées et ne pourront prendre en charge chaque individu. Il convient à chacun d’être préparé au pire afin que la société puisse appuyer ces mêmes autorités et que la solidarité nationale fonctionne. La responsabilisation des citoyens est donc au cœur des enjeux de défense nationale, d’autant plus que la Suède est ferme sur ce point : « Si la Suède est attaquée par un autre pays, nous ne nous rendrons jamais ».
L’intensification du partenariat avec l’OTAN
Historiquement neutre, la Suède n’a pris part à aucun conflit en tant que nation depuis plus de deux-cents ans. En 1814, la convention de Moss met fin à la guerre entre la Suède et la Norvège et a permis à cette dernière d’obtenir l’indépendance. Selon Peter Wellensteen, professeur de paix et de recherches sur les conflits à l’université d’Uppsala, il existe depuis chez les politiciens suédois « une volonté de trouver de vraies solutions qui marchent, des solutions pragmatiques, pratiques et rationnelles[3] afin d’éviter les conflits. Plus ou moins neutre pendant la Seconde Guerre mondiale [4], la Suède n’a pas rejoint l’OTAN à sa création en 1949, à l’instar de sa voisine la Finlande. Aujourd’hui, la Suède est toujours non-alignée militairement avec l’OTAN, mais le contexte d’instabilité internationale la conduit à repenser et à accroître sa coopération avec l’Alliance atlantique.
En effet, en 2013, la Suède rejoint la force de réaction de l’OTAN (Nato Response Force) à la suite d’intrusions russes dans son espace aérien. L’annexion de la Crimée par la Russie en 2014 marque un tournant pour la Suède, qui décide alors d’accroître son partenariat avec l’Alliance en participant notamment à des exercices militaires conjoints. Cette décision fait suite à l’intensification des activités militaires russes dans la mer Baltique ayant conduit au viol des eaux territoriales et de l’espace aérien suédois [5]. Un sous-marin non-identifié mais vraisemblablement russe avait par exemple été observé dans l’archipel de Stockholm à l’automne 2014. La Suède craint depuis que la Russie ne cherche à s’emparer de territoires stratégiques comme l’île de Gotland, située non-loin de l’enclave russe de Kaliningrad, au centre de la mer Baltique, ou ne mène une offensive terrestre dans les Pays baltes. Fin 2017, la Suède a donc entrepris de remilitariser l’île de Gotland. Pièce maîtresse de la défense suédoise pendant la Guerre froide, les forces armées suédoises avaient quitté l’île en 2005. Selon Peter Hultqvist, le ministre de la défense suédois, cette île revêt une importance stratégique majeure aujourd’hui : « Si vous contrôlez Gotland, vous avez le contrôle des mers et des airs vers les Pays baltes » [6].
Le secrétaire général de l’OTAN, Jens Stoltenberg visite le centre international des Forces armées suédoises.
La Suède, soucieuse de son autonomie stratégique et de sa sécurité, a donc entrepris des exercices militaires de grande ampleur, Aurora 2017, qui ont sollicité environ 19 000 soldats américains, français, danois, estoniens, lituaniens, finlandais et bien sûr suédois. Ces exercices ont contribué à rapprocher la Suède des pays membres de l’OTAN sur le plan militaire. Selon le général Micael Byden, commandant suprême des forces armées suédoises, l’objectif d’Aurora 2017 consistait à défendre Stockholm et l’île de Gotland contre une « attaque de la Suède par un pays venu de l’Est » [7] pour ne pas nommer la Russie. Par ailleurs, conformément à leur engagement dans la force de réaction de l’OTAN, la Suède a participé à hauteur de 2200 hommes aux exercices conjoints Trident Juncture 2018 dans le nord de la Norvège en novembre dernier. Cette coopération accrue avec l’Alliance atlantique entre en contradiction avec la neutralité prônée par la Suède et « reviendrait à remettre en cause le mythe, selon lequel la neutralité a sauvé la Suède des conflits » [8] d’après Bo Huldt, professeur à l’Ecole militaire de Stockholm.
Par ailleurs, afin de maintenir le dialogue avec la Russie, la France, aux côtés d’autres puissances européennes, a laissé entendre [9] qu’elle s’opposerait à toute nouvelle adhésion au sein de l’Alliance atlantique suite à l’entrée du Monténégro en 2017. Il y a donc fort à parier que la Suède, tout comme la Finlande, ne déposera pas de candidature à l’OTAN mais que le partenariat 29+2 sera amené à perdurer et à se consolider.
De plus, la crainte de la détérioration des relations suédo-russes est une des principales raisons du refus de la Suède d’adhérer pleinement à l’OTAN. Dès janvier 2017, le gouvernement suédois avait formulé son souhait de déployer des troupes en appui à l’OTAN dans les Pays baltes. Sergueï Lavrov, le ministre russe des affaires étrangères lors d’une conférence de presse[10] conjointe avec son homologue suédoise Margot Wallström, s’était exprimé sur le rapprochement entre la Suède et l’Alliance atlantique. D’après l’agence de presse russe TASS, le chef de la diplomatie russe a déclaré que la Russie avait « une haute opinion de la neutralité suédoise » et a souligné que la politique suédoise de non-alignement militaire «jouait un rôle important dans la stabilité de la mer Baltique et de l’Europe en général» [11].
Le Président russe, Vladimir Poutine, rapporte TASS, a promis que les relations entre la Russie et la Suède prendraient une tournure négative si celle-ci envisageait de rejoindre l’OTAN : « Nous interpréterons cela comme une menace additionnelle pour la Russie et nous chercherons à éliminer [cette menace] »[12]. La Russie craint que l’Alliance atlantique ne la menace directement à ses frontières et qu’une nouvelle adhésion à l’OTAN n’accentue davantage une logique de bloc Est-Ouest semblable à la Guerre froide. Suite à ces propos, la chef de la diplomatie suédoise a martelé que la Suède n’avait aucune intention de rejoindre l’OTAN malgré la parution en septembre 2016 d’un rapport du gouvernement suédois sur les avantages d’une adhésion à l’OTAN. « Notre politique de non-alignement nous sert tout aussi bien » a assuré Mme Wallström après avoir reçu le rapport. Selon elle, rejoindre l’Alliance atlantique reviendrait à provoquer la Russie et à « exposer la Suède à des risques »[13].
La stratégie suédoise de défense
La stratégie officielle de défense repose sur une non-participation aux alliances militaires. Pour se donner les moyen d’une telle politique étrangère, la Suède doit se donner des capacités crédibles de défenses nationales » [14]. L’idée centrale est celle d’un seuil au-delà duquel une attaque de la Suède par un autre pays étranger serait trop coûteuse concernant les moyens militaires et le temps nécessaire à une éventuelle invasion. Le renforcement de la défense nationale depuis 2015 s’inscrit dans ce cadre, dans un contexte d’instabilité et d’imprévisibilité internationale, inévitablement marqué par la guerre du Donbass. Les sociaux-démocrates au pouvoir ont ainsi pris des mesures significatives comme le rétablissement du service militaire, la reprise en main des industries de défense, l’augmentation des effectifs militaires et le renforcement des compétences des forces de défense aériennes.
Outre l’OTAN, la Suède met l’accent sur la coopération au sein de l’Union européenne en matière de sécurité. Une volonté réaffirmée dans la déclaration de politique étrangère de février 2017 lorsque la ministre Margot Wallström affirmait que « L’UE est le champ le plus important de notre politique étrangère » [14]. Le pays compte sur une garantie mutuelle entre les Etats de l’UE ainsi que les Etats nordiques : « La Suède ne restera pas passive si un autre pays de l’UE ou un pays nordique fait face à un crise ou un attaque. On attend que ces pays agissent de la même manière si la Suède subit une telle situation.» [14] Outre l’OTAN et l’UE, la Suède compte sur ses bonnes relations avec les Etats-Unis, comme dans le cadre du E-PINE [14]. La coopération avec le voisin finlandais est également jugée centrale. Elle passe par le rapprochement des armées des deux pays ainsi que la participation à des exercices conjoints ou l’échange d’informations.
L’OTAN dans le débat politique et l’opinion publique
Si une possible adhésion de la Suède à l’Alliance transatlantique est peu envisageable au vue des rapports de force géopolitiques, elle est également loin de faire consensus au sein de l’opinion publique et de la scène politique suédoises. Elle a constitué un thème important en vue des élections générales de septembre dernier. L’occasion de dresser un bilan des positions adoptées par les partis politique sur le sujet.
Même si les négociations pour former un nouveau gouvernement ont mis à genou l’Alliance conservatrice formée par les Libéraux, le Centre, les Modérés (droite conservatrice), et les Chrétiens-démocrates, les quatre partis sont dans l’ensemble favorables à une adhésion à l’OTAN. Pour les Modérés et les Libéraux, une adhésion à l’OTAN renforcerait la coopération déjà existante et donc la sécurité en mer Baltique. Pour ces derniers, il n’existe pas de réelle neutralité car le pays participe déjà étroitement aux actions communes de l’Alliance.
Pour le parti populiste anti-immigration les Démocrates de Suède (Sverigedemokraterna, SD), la défense est tout d’abord conçue à un niveau régional, en mettant l’accent sur une alliance défensive avec la Finlande, tout en affirmant la neutralité suédoise et le respect de l’équilibre des puissances. Il n’est pas question d’adhésion pleine à l’OTAN mais d’un « partenariat permettant une coopération internationale élargie ». Le parti est en revanche contre une Europe militarisée, ce qui est en accord avec son penchant europhobe. Contrairement à l’extrême-droite d’autres pays européens comme en Italie ou en Hongrie, le parti critique les agissements de la Russie, qualifiée d’agressive et présentée comme un risque pour la sécurité régionale.
Les partis du gouvernement sortant (Sociaux-démocrates et Écologiste) ainsi que le parti de la gauche radicale, soutien du gouvernement au Parlement, sont contre une adhésion à l’OTAN. Les Sociaux-démocrates restent fidèles à leur politique de neutralité cumulée à un renforcement de la coopération internationale par le biais de l’OTAN, l’UE et d’accords bilatéraux. Le parti entend mener une politique étrangère active notamment dans le cadre de la sécurité en mer Baltique. La gauche radicale est quant-à-elle plus vive dans son opposition à une adhésion à l’OTAN, voire à une coopération renforcée. Un tel fait serait contraire à la neutralité suédoise qui consiste, selon le parti, à oeuvrer pour la paix et le désarmement dans le monde. Le Host Nation Agreement, le Partenariat pour la paix ainsi que le caractère nucléaire de l’Alliance sont en outre critiqués par ce dernier.
Si la coopération de la Suède avec l’OTAN est prônée par la majorité des partis, une possible adhésion à l’Alliance ne fait cependant pas consensus. Au vu des élections de septembre dernier, les partis se disant ouvertement favorables à une adhésion représentent 41% de l’électorat.
L’opinion publique est peu encline à adhérer à l’OTAN comme le révèle une importante enquête réalisée en décembre 2017 par l’institut de sondage IPSOS appelée « La défense et l’OTAN » [15]. Ainsi, un tiers seulement des Suédois sont favorables à une adhésion à l’Alliance, un chiffre en baisse par rapport à 2016. Il y avait eu en 2014 une augmentation significative, liée aux craintes suscitées par l’annexion de la Crimée par la Russie. Il convient de noter qu’une forte proportion des Suédois sont indécis sur la question. Néanmoins la confiance vis-à-vis des capacités d’aide de l’OTAN est relativement élevée, notamment chez ceux qui ne veulent pas adhérer à l’Alliance. D’où le paradoxe suivant : parmi les 46 % qui souhaitent que l’OTAN vienne en aide à la Suède en cas de menace grave, 57 % sont opposés à une éventuelle adhésion. Pour beaucoup, l’OTAN viendrait de toute manière au secours de la Suède, une attitude qui reflète la politique du gouvernement en la matière, lequel n’a cessé de coopérer de manière forte avec l’Alliance, tout en refusant d’y entrer officiellement.
Parmi les autres domaines sondés, la Russie est perçue comme une grande menace pour la sécurité du pays par 39% des sondés, un chiffre à la hausse depuis l’an dernier, tandis que seulement 25% la considèrent comme une menace faible. Un consensus existe bel et bien quant à la nécessité d’augmenter les dépenses militaires ou du moins les maintenir. Cette volonté se reflète dans l’ordre de préoccupation des personnes sondées. Le renforcement des capacités de défense de la Suède est la considération principale (32%), devant la coopération avec l’OTAN, l’adhésion à l’OTAN et la coopération approfondie avec le voisin finlandais.
Après l’annexion de la Crimée par la Russie, la Suède, tout comme son voisin finlandais, a donc intensifié ses activités militaires et a développé son partenariat avec l’OTAN afin d’assurer sa propre sécurité. Toutefois, la position de la Suède demeure paradoxale puisqu’elle continue de revendiquer son non-alignement militaire sur la scène diplomatique. Même si des débats ont lieu au sein de l’opinion et de la scène politique, les Suédois sont majoritairement hostiles au projet d’adhérer pleinement à l’OTAN et souhaitent garder le format 29+2. Ce refus d’adhérer à l’Alliance s’explique par l’attachement des Suédois au principe de neutralité, élément fondateur de la ligne diplomatique de la Suède. La population suédoise perçoit le pays comme une puissance médiatrice et humaniste, qui ne participe pas aux conflits mais contribue à leur résolution comme en témoignent les récentes négociations à Stockholm concernant la guerre du Yémen. De plus, la crainte d’une dégradation des relations russo-suédoises motive le refus suédois de devenir membre de l’Alliance. Toutefois, la coopération avec l’OTAN ne pourrait être plus poussée puisque la Suède a participé à l’exercice Trident Juncture 2018 organisé par l’OTAN au Nord de la Norvège. Le refus d’intégrer l’OTAN semble donc avant tout symbolique et lié à la neutralité historique de la Suède.
Justine Gadon-Ferreira & Adam Garnell
[1] Pour consulter le livret :
https://www.msb.se/RibData/Filer/pdf/28494.pdf (Suédois)
[2] L’été dernier (après la distribution du livret), la Suède a été frappée par des feux de forêt d’une ampleur inédite pour ce pays.
[3] https://www.huffpostmaghreb.com/2014/08/17/suede-200-ans-paix_n_5685636.html
[4] La position officiellement neutre de la Suède durant la Seconde Guerre mondiale est remise en question par les concessions faites par le gouvernement à l’Allemagne nazie. Le minerai de fer en provenance des mines du Nord alimentaient notamment l’industrie de guerre allemande.
[6] http://international.blogs.ouest-france.fr/tag/manoeuvres
[7] https://www.letemps.ch/monde/suede-engage-grandes-manoeuvres-militaires-face-russie
[8] https://www.huffpostmaghreb.com/2014/08/17/suede-200-ans-paix_n_5685636.html
[9] Rapport du sénat français sur le dialogue interparlementaire franco-russe : https://www.senat.fr/notice-rapport/2017/r17-387-1-notice.html
[10]https://www.rferl.org/a/russia-praises-neutrality-sweden-finland-lavrov/28322798.html
[11] http://tass.com/politics/932040
[12]http://tass.com/politics/949067
[13]https://www.rferl.org/a/russia-praises-neutrality-sweden-finland-lavrov/28322798.html
[14]Margot Wallström, Déclaration de politique étrangère, 2017:
https://www.regeringen.se/tal/2017/02/utrikesdeklarationen-2017/
[15] Pour consulter l’enquête sur l’opinion publique et l’OTAN :
[16]https://www.la-croix.com/Monde/Moyen-Orient/negociations-tendues-paix-Yemen-2018-12-10-1200988718
Bibliographie :
Articles de presse :
“Nato-motståndarna tror på hjälp från Nato om Sverige hotas”, Dagens nyheter https://www.dn.se/nyheter/politik/nato-motstandarna-tror-pa-hjalp-fran-nato-om-sverige-hotas/
“Путин: РФ не угрожает Швеции, но если она вступит в НАТО, Москва отреагирует на угрозу”, TACC, https://tass.ru/politika/4302587
“Sweden not to give up its neutrality”, TACC, http://tass.com/world/873391
“Russia Says Military Neutrality Of Sweden, Finland Is Crucial For Security”, RadioFreeEurope, https://www.rferl.org/a/russia-praises-neutrality-sweden-finland-lavrov/28322798.html
« La Suède engage de grandes manœuvres militaires face à la Russie », Le Temps https://www.letemps.ch/monde/suede-engage-grandes-manoeuvres-militaires-face-russie
« Quel que soit son prochain gouvernement, la Suède devrait augmenter significativement ses dépenses militaires », Laurent Lagneau, Opex 360 http://www.opex360.com/2018/09/15/soit-prochain-gouvernement-suede-augmenter-significativement-depenses-militaires/
“Sweden celebrates 200 years of peace”, The Local (Sweden) https://www.thelocal.se/20140815/sweden-celebrates-200-years-of-peace
Articles de recherche et autres :
Barbara Kunz, « L’Europe du nord face au défi stratégique russe. Quelles réponses politiques et militaires ? », IFRI https://www.ifri.org/sites/default/files/atoms/files/rnv_111_kunz_europe_nord_defi_strategique_russe_2018.pdf
Antoine Jacob, « Suède et Finlande : la tentation de l’OTAN » http://www.politiqueinternationale.com/revue/article.php?id_revue=155&id=1585&content=synopsis
Ambassade de France en Suède, https://se.ambafrance.org/Rapport-SIPRI-sur-les-exportations
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