Les enjeux de la présidence finlandaise du Conseil de l’UE

2 juillet 2019

Avec un peu plus de 5 millions d’habitants, la Finlande fait partie des “petits Etats” de l’UE. Mais lorsqu’il s’agit d’innovations et de nouvelles technologies, de lutte contre le réchauffement climatique ou encore d’éducation, le pays est souvent considéré comme un modèle. La Finlande est entrée dans l’Union européenne en 1995 en compagnie de la Suède et de l’Autriche. Depuis, elle adopte une attitude favorable à l’égard de la construction européenne et privilégie la coopération intergouvernementale afin de défendre les intérêts des petits États.

La présidence tournante de l’Union européenne est certes une opportunité pour un Etat de mettre en avant ses priorités et sa vision de l’Europe. Cependant, ses marges de manœuvre sont limitées, ce qui pose la question de l’influence qu’il peut réellement avoir sur le processus législatif européen. Entre contraintes institutionnelles et conjoncturelles, la Finlande devra jouer les équilibristes pour espérer peser sur l’agenda européen.

La présidence du Conseil : quelle influence sur le fonctionnement de l’UE ?

La présidence tournante du Conseil de l’Union européenne (ou Conseil) existe depuis les débuts du projet européen en 1951. Au sein du Conseil, le pays en question doit préparer et présider les différentes formations excepté le conseil des affaires étrangères, lequel est présidé par le Haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, poste actuellement occupé par Mme F. Mogherini. Les représentants du pays président également les instances préparatoires comme le Coreper [1] et les commissions spéciales. Les différents postes sont occupés par des diplomates en provenance de la capitale ou de la représentation permanente du pays auprès de l’Union européenne. Leur rôle est de donner une impulsion au travail de ces comités en préparant les réunions, ainsi que de veiller au respect du processus législatif et de diriger les négociations. Sur le plan inter-institutionnel, la présidence représente le Conseil dans ses relations avec la Commission et le Parlement afin de trouver un accord sur les textes législatifs. Elle veille ainsi aux bonnes relations entre les institutions et son objectif principal est la recherche permanente du consensus au sein du Conseil et plus généralement au sein de l’Union. Elle relève de ce point de vue d’une importance majeure car le consensus entre les Etats est presque toujours recherché afin d’éviter que l’un d’entre eux ne refuse de se plier à une décision prise à la majorité qualifiée et contraire à ses intérêts [2].

La présidence du Conseil ne doit pas être confondue avec la présidence du Conseil européen composé des chefs d’Etat et de gouvernement des Etats-membres. Depuis le Traité de Lisbonne signé en décembre 2007, ces derniers élisent un président du Conseil européen, actuellement Donald Tusk. Le Conseil européen définit les grandes orientations stratégiques et a un rôle de pilotage de l’action de l’UE. La présidence du Conseil de l’Union, laquelle assurait avant Lisbonne la présidence du Conseil européen, a pour rôle d’assurer la mise en place effective et sectorielle de ces grandes orientations et de l’agenda européen. L’Etat qui assure la présidence doit ainsi définir son programme en tenant compte des priorités stratégiques du Conseil européen, du travail législatif de la Commission européenne ainsi que du contexte politique du moment. La place laissée à la prise d’initiatives de la part de l’Etat est donc relativement faible. Un paramètre renforcé par la mise en place du système des trios d’États par le Traité de Lisbonne. La présidence du Conseil est désormais partagée par trois pays sur une période de 18 mois divisée en trois périodes de six mois. Le trio, actuellement composé de la Roumanie, de la Finlande et de la Croatie, définit un programme commun sur lequel se basent chacun des pays pour élaborer leur programme semestriel dans le cadre de leur présidence. La marge de manœuvre de l’Etat pris individuellement en devient encore plus restreinte.

Mais peut-on affirmer pour autant que l’Etat occupant la présidence se limite à un rôle purement passif ? Une diplomate française à Bruxelles affirmait en 2008 que « La neutralité de la présidence, personne n’y croit ». [3] Par leur rôle dans l’élaboration et la mise en place de l’agenda du Conseil, les représentants de l’Etat en question peuvent chercher à prioriser certains sujets ou à en empêcher d’autres d’être inscrites à l’ordre du jour. Ils peuvent également chercher à orienter le compromis entre les Etats membres dans la conduite des négociations. La présidence du Conseil apparaît comme un moment où l’Etat peut mettre en avant ses priorités et donner sa vision de l’Europe. Il ne s’agit pas d’imposer ses vues à l’UE ni aux Etats-membres mais plutôt de tirer son épingle du jeu grâce à son habileté à gérer les négociations. Mais la recherche du compromis et l’obligation de considérer tous les points de vue amènent souvent l’Etat qui préside à mettre de côté ses intérêts nationaux.

Un nouveau gouvernement pour une nouvelle présidence: des effets limités

Pour la deuxième fois dans l’histoire, la présidence finlandaise a lieu immédiatement après une élection parlementaire nationale. Le 8 mars 2019, le Premier ministre centriste J. Sipilä annonce sa démission en raison de l’échec de la coalition gouvernementale à se mettre d’accord sur une réforme majeure du système de santé. Les élections législatives convoquées en avril entraînent alors un changement de coalition. Avec 17,7% des voix, les Sociaux-démocrates arrivent en tête pour la première fois depuis 1999, mais devancent de peu les Vrais finlandais (droite populiste) et le parti de la Coalition nationale (droite), lesquels obtiennent respectivement 17.5% et 17% des voix. Après des négociations relativement courtes, le leader social-démocrate Antti Rinne parvient à former une majorité avec cinq partis allant de la gauche au centre-droit, tous présents au gouvernement [4]. Depuis la formation du gouvernement au Danemark fin juin, les trois pays nordiques membres de l’UE sont désormais dirigés par des coalitions dont le Premier ministre est issu de la social-démocratie. Le programme du gouvernement est centré autour du thème du développement durable et la politique économique sera liée à l’objectif affiché d’élever le taux d’emploi de 73 à 75%. Le nouveau gouvernement est en outre pro-européen et peut compter sur l’engagement européiste marqué des Verts et du Parti populaire suédois de Finlande.

Le changement récent de gouvernement devrait avoir une influence limitée sur la présidence finlandaise du Conseil. Mis à part l’attitude eurosceptique des Vrais Finlandais, il existe un réel consensus inter-partisan vis-à-vis de la construction européenne et les positions des partis diffèrent peu à cet égard. Le Parlement reste très majoritairement europhile, ce qui influencera peu le contrôle qu’il exerce sur la politique européenne de la Finlande à travers les comités parlementaires. Ce consensus s’est illustré lorsque le leader du parti de la Coalition nationale, pourtant très critique à l’égard du programme gouvernemental, a « remercié » le gouvernement pour son attitude pro-européenne lors de la présentation du programme de la présidence finlandaise devant le Parlement.

Les enjeux de la présidence finlandaise

Le 1er juillet, la Finlande prend donc la présidence du Conseil de l’UE pour la troisième fois de son histoire, après 1999 et 2006. Elle succède ainsi à la Roumanie, avant de donner la main à la Croatie, les trois pays formant le trio actuel de gouvernance. A partir du 1er juillet 2020, ce sera au tour du trio Allemagne-Portugal-Slovénie d’assurer la présidence du Conseil jusqu’en janvier 2022.

Le nouveau Premier ministre social-démocrate Antti Rinne a eu l’occasion de présenter son programme lors d’une session au Parlement finlandais et lors de différentes déclarations publiques. Le programme s’intitule « Une Europe durable, un avenir durable » et met la lutte contre le réchauffement climatique au cœur des objectifs à atteindre. La Finlande ne transigera pas sur ce point, affirme le Premier ministre : « Pourquoi le dérèglement climatique est aussi le premier mot de notre programme gouvernemental ? Parce que nous ne voulons pas que le dérèglement climatique soit le dernier mot de l’humanité ». [5] Le président finlandais Sauli Niinistö avait lui-même considéré que la principale menace sur la sécurité de la Finlande était le changement climatique lors d’une déclaration publique. Antti Rinne estime que l’UE doit devenir un leader mondial en terme de lutte contre le réchauffement climatique. Pour ce faire, la présidence finlandaise du Conseil entend contraindre tous les pays de l’UE à atteindre la neutralité carbone d’ici 2050. Une tâche qui s’avère loin d’être évidente puisque certains Etats sont très dépendants du charbon et des énergies fossiles. Lors d’un précédent sommet européen, la Hongrie, la Pologne, la République Tchèque et l’Estonie ont refusé de se plier à cet objectif. La Finlande est néanmoins confiante dans sa capacité à convaincre les Etats réticents. Mais la lutte contre le réchauffement climatique ne se limite pas à de grands objectifs sur le long-terme. Le pays mise sur le développement de la bio-économie et de l’économie circulaire à l’échelle européenne, des domaines dans lesquels il se veut précurseur. Enfin, ces mesures devront s’accorder avec davantage de justice sociale pour qu’elles soient viables. Les objectifs sont ambitieux mais la Finlande entend montrer l’exemple. Le gouvernement a décidé que toutes les réunions sur la présidence se tiendront à Helsinki et non plus disséminées dans l’ensemble du pays. La raison ? Éviter les déplacements de voiture non nécessaires et ainsi limiter l’impact carbone de ces réunions. Le climat passe avant la mise en valeur de la nature et de la culture finlandaise.

Outre le changement climatique, le programme met l’accent sur la nécessité d’une Europe plus compétitive. La Finlande avait pris en février dernier l’initiative d’une lettre envoyée par 17 pays au président du Conseil européen D. Tusk, laquelle soulignait l’importance de faire de la digitalisation et de la numérisation une partie intégrante du marché commun. Ces éléments figurent à nouveau dans le programme. La Finlande entend également renforcer la dimension sociale des politiques européennes en misant sur l’éducation et le renforcement des connaissances. Un autre aspect essentiel du programme est la défense des valeurs de l’UE dans un contexte de violation de l’Etat de droit par certains Etats. A. Rinne se dit « très inquiet sur le chemin que prennent certains Etats concernant l’État de droit » et l’explique comme étant « une conséquence négative de la globalisation ». La présidence finlandaise souhaite donc mettre la Hongrie et la Pologne sous pression en essayant de faire avancer les procédures de sanctions. Le combat semble néanmoins perdu d’avance puisque les deux Etats se protègent mutuellement et les sanctions ne peuvent être votées qu’à l’unanimité des Etats membres. En termes de politique étrangère, le renforcement de la politique arctique de l’UE est un point essentiel pour la Finlande ainsi que la protection des régions arctiques de plus en plus au cœur d’enjeux économiques. Enfin la présidence finlandaise a comme objectif de fonder au sein du Conseil un groupe de travail permanent chargé de lutter contre les menaces hybrides comme les cyberattaques et la désinformation. Une question essentielle pour un pays qui fait l’objet d’attaques récurrentes contre son cyberespace.

La Finlande a donc énoncé dans son programme les grandes lignes de sa présidence. Dans les faits, elle sera contrainte par l’agenda européen sur le long-terme et par la conjoncture actuelle. Le pays sera le premier à intégrer le nouvel Agenda européen dans le travail du Conseil. Les chefs d’Etats et de gouvernements se sont en effet récemment mis d’accord sur les grandes orientations de la politique de l’UE pour les la période 2019-2024. Parmi les grandes priorités figurent une politique responsable pour le climat, le développement durable ou encore la défense de l’Etat de droit.

Les négociations sur le futur budget à long-terme de l’UE 2021-2027, autrement connu sous le nom de Cadre financier pluriannuel (CPI), prendront une place importante dans l’agenda. La présidence finlandaise aura pour tâche d’affiner les négociations afin de parvenir à un accord avant la fin de l’année. Le CPI définit les limites des dépenses de l’UE pour cinq années et un plafond que les budgets annuels ne peuvent pas dépasser. Le Conseil joue un rôle important dans ce processus afin de parvenir à un consensus entre les Etats. La Commission européenne émet une proposition de budget qui sert de cadre aux négociations au sein du Conseil, lequel doit se mettre d’accord à l’unanimité.

Sur le plan financier, l’hypothétique mise en place d’un budget de la zone euro est une autre question sensible qui sera mis sur la table durant la présidence finlandaise. Or les États sont divisés à ce sujet. Lors d’une précédente réunion des ministres des finances de la zone euro, les Pays-Bas ont marqué leur opposition radicale à la création d’un budget de la zone euro à l’intérieur du budget de l’UE. La Finlande est elle-même réticente bien qu’elle laisse suggérer qu’un budget restreint de la zone euro pourrait être mis en place s’il est intégré au Cadre financier pluriannuel. Les négociations ayant échoué, elles se poursuivront durant la présidence finlandaise.

Risto Heiskala, chercheur sur les questions européennes à l’Université de Tampere, craignait que la présidence finlandaise puisse échouer à mettre en place les politiques ambitieuses pour le climat ou la compétitivité tant que les postes clés de l’UE n’auraient pas été attribués. Finalement, les Etats membres sont parvenus à s’entendre le 02 juillet sur les nominations des présidents de la Commission européenne, de la Banque centrale européenne et du Conseil européen ainsi que le chef de la diplomatie européenne.

L’épineuse question du Brexit sera également au coeur de l’agenda européen. Le Premier ministre finlandais A. Rinne espère que les modalités de sortie de la Grande-Bretagne ne prendront pas une place démesurée : « Le Brexit ne doit pas dominer l’agenda européen au dépend d’autres questions essentielles ».

Évidemment, il serait naïf de penser que la Finlande ne chercherait qu’à avancer ses pions pour satisfaire ses propres intérêts. En tant que pays pro-européen, il est dans son intérêt que les États s’entendent sur les questions clés afin de donner une dynamique à la construction européenne et de peser sur des questions globales comme le climat et le commerce international. La Finlande a surtout un rôle à jouer dans les négociations afin de parvenir à des accords englobant la totalité des Etats. Une posture qui s’accorde bien avec la “tradition finlandaise du compromis” selon Thomas Karb, chercheur sur les questions européennes à l’Université d’Åbo en Finlande.

[1] Le Coreper (Comité des représentants permanents des gouvernements des Etats membres de l’Union européenne) est la principale instance qui prépare les réunions du Conseil. Il a aussi pour tâche de négocier des accords qui sont ensuite soumis au Conseil.

[2] Le faible mécanisme de sanctions à l’égard d’un État récalcitrant y contribue fortement, lequel mécanisme est souvent qualifié de “pétard mouillé”.

[3] Yves Buchet de Neuilly, “Sous l’emprise de la présidence” in Politique européenne, 2011/03 (n°35), Cairn, p83-113

[4] La coalition gouvernementale comprend le parti social-démocrate (17.7%), le Centre (13.8%), la Ligue verte (11.5%), l’Alliance de gauche (8.2%) et le Parti populaire suédois de Finlande (droite libérale, 4.5%).

[5] Le programme national de la coalition gouvernementale est sorti en juin. Il s’intitule « Pour une Finlande inclusive et compétente. Une société socialement, économiquement et écologiquement durable. » Le programme commence par les mots suivants : « Le changement climatique, la globalisation, l’urbanisation, le vieillissement de la population et le développement technologique transforment la Finlande et le monde sans doute plus rapidement qu’auparavant. »

Adam Garnell