Les politiques de sécurité alimentaire en Europe communautaire et en Chine populaire depuis les années 1980

Les politiques de sécurité alimentaire en Europe communautaire et en Chine populaire depuis les années 1980

Photo : Reuters / Jason Lee

En janvier 2020, l’administration Trump parvient à une trêve dans sa guerre commerciale avec la Chine. L’accord dit de phase 1 repose notamment sur la promesse de Pékin d’augmenter ses achats de produits agricoles étasuniens. Bien que la crainte d’une déstabilisation des échanges agricoles mondiaux ne soit pas encore avéré, une telle éventualité implique une adaptation des productions sud-américaines (recherche de nouveaux débouchés ou changement de production). Cet épisode illustre la persistance des échanges alimentaires comme enjeu stratégique dans les relations commerciales internationales. 

En parallèle de ces flux entre “fermes-pays”, les autorités peuvent chercher à influer sur la production nationale. Cela n’implique pas nécessairement un objectif d’autosuffisance, comme l’illustre le Royaume-Uni au début du 20ème siècle. Dans son sens large, la politique agricole désigne l’ensemble des mesures conscientes, prises par les pouvoirs publics, ayant pour but d’affecter la production de produits végétaux et animaux transformés ou non. Ainsi, dans les comptes nationaux, on distingue les exportations et importations agricoles de celles agro-alimentaires (c’est à dire transformées). À leur genèse, les politiques agricoles visaient une autosuffisance alimentaire, c’est-à-dire pouvoir nourrir la population indépendamment de diverses conjonctures (climatiques, géopolitiques). Aujourd’hui elles semblent dépasser cet objectif avec la notion de sécurité alimentaire. Cette notion recouvre la qualité (variétés et gammes, apports nutritionnels, salubrité) et le contrôle des chaînes de production. En conséquence, les États pourraient concentrer leur production sur des spécialités “durables”, afin de préserver les terres et les agriculteurs. Néanmoins, cela n’est pas sans menacer l’objectif initial. 

La Chine et l’Europe communautaire ont un intérêt relatif pour la sécurité alimentaire, et ce pour plusieurs raisons. Dans le cas de l’Empire du Milieu, la puissance de l’État s’est mesurée à travers les siècles à sa capacité à éviter les famines (Wu 2007). Cette mission demeure à l’ordre du jour du Parti communiste chinois, après le traumatisme fondateur du “Grand Bond en avant”. Dans le cas du Vieux Continent, l’importance initiale de la Politique Agricole Commune (PAC, 1962) dans le projet des Six perdure à ce jour, la PAC étant l’outil commun le plus sophistiqué. Ces deux régions feront l’objet de cet article, qui ne sera ni exhaustif, ni exempt d’approximations et je m’en excuse par avance. L’article vise à poser des jalons pour comprendre quelques enjeux des politiques agricoles de nos jours. Pour chaque région, on se penchera d’abord sur les évolutions des politiques, pour finir sur un bilan actuel de la sécurité alimentaire. 

  • La politique agricole commune : un arbitrage quantité-qualité à relativiser [1]

À la fin des années 1980, les prix garantis ont entraîné une forte hausse de la production en Europe, au-delà de l’autosuffisance alimentaire. L’outil principal de cette politique est alors le FEOGA (fond européen d’orientation et de garantie agricole). Cet organisme détruit, stocke ou transforme les denrées alimentaires, avant de les revendre dans la Communauté ou sur les marchés mondiaux. Le FEOGA compte pour 2/3 des dépenses communautaires vers 1989 : il est financé par des taxes sur les importations agricoles et des contributions étatiques. Le système permet d’atteindre directement les 2èmes, 3èmes et 4èmes objectifs. Néanmoins, cela ne semble alors pas une politique optimale. Il se produit notamment un phénomène de rente différentielle (Ricardo, 1818) : le prix garanti constitue un seuil de rentabilité [2] pour les exploitations les plus fragiles. Cela serait mis en avant par des producteurs favorisés (bénéficiant de meilleures terres, fonds propres, techniques etc.) comme alibi.  

Photo: monalyz.fr

Des réformes sont alors décidées afin de réduire la perte sèche [3] des consommateurs, payant des prix plus élevés en raison des prix garantis, et des États, devant financer le FEOGA. À partir de 1992, les prix garantis sont baissés et les aides deviennent partiellement forfaitaires. En 2003, la PAC supprime sa politique de régulation du marché (par les prix et les quantités), pour se tourner vers des aides entièrement découplées de la production à l’issue de la période 2013-2020. En 2020, les “fonds PAC” prennent plusieurs formes : soutien à la compétitivité (1er pilier : installation, investissement, stockage de crise) et politique rurale (2nd pilier : préservation de l’environnement, soutien aux petites exploitations). 

En mai 2020, la stratégie agricole de l’Union Européenne est annoncée dans le cadre du Green New Deal. D’une part, l’utilisation des intrants chimiques (engrais, produits phytosanitaires) doit idéalement baisser d’ici 2030. D’autre part, les États élaborent désormais leurs propres plans nationaux d’usage des fonds de la PAC. Cette renationalisation de facto est un point crucial, car Bruxelles ne contrôle plus (directement) la déclinaison pratique de ses objectifs. Plus précisément, les pays élaborent un Plan Stratégique National, avec des marges de manœuvre sur la proportion et le contenu des deux piliers. La Commission opérera un suivi annuel, pour vérifier la poursuite des buts communs. En parallèle de ces évolutions institutionnelles, la diminution de la population active agricole (exploitants et salariés) se poursuit. En France, un tiers des exploitants ont 55 ans ou plus en 2018. Les structures passent d’un modèle “familial”, c’est -à -dire avec confusion entre les personnes de l’apporteur de capitaux, de l’exploitant et du travailleur, à des modèles sociétaires. 

Dans ce contexte, les objectifs affichés impliquent une baisse des quantités produites,(de –12% dans le scénario “UE seulement sans protectionnisme” selon le United States Department of Agriculture) et une hausse des prix (17% selon le USDA). Dans cette perspective, ces objectifs sont donc fragiles : le pouvoir d’achat de la demande stagne en Europe (donc les ménages devraient accroître la part consacrée à l’alimentation…) et les agriculteurs subiraient une vulnérabilité accrue face aux maladies. Apposer des contraintes sociétales et réglementaires croissantes sur l’offre ne fait pas sens, si la demande n’est pas contrôlée en parallèle. Ces limites de la PAC peuvent être atténuées par des droits compensateurs (“protectionnisme vert” évoqué lors des élections européennes de 2019) et un contrôle accru des normes à l’importation. Néanmoins, selon Alessandra Kirsch (Agriculture Stratégies), cette analyse étasunienne est à charge. Il faudrait plus travailler sur la répartition de la valeur, in fine sur le pouvoir de négociation des agriculteurs. Quels que soient les argumentaires, la sécurité alimentaire européenne est donc aussi comprise comme dépendante de la pérennité économique des producteurs de base. Par ailleurs, la dénonciation d’une agriculture européenne productiviste est contestable. Il faut relativiser l’opinion communément admise d’une incompatibilité entre agriculture conventionnelle et sécurité alimentaire. En effet sa qualité est reconnue à l’international car c’est son principal avantage comparatif. En 2008, les consommateurs chinois se sont tournés vers le lait infantile européen à la suite du scandale de la mélanine. 

Photo : épandage de poudre de lait à Kaunas en mai 2020 par l’European Milk Board 

  • L’autosuffisance alimentaire délocalisée chinoise 

En 1978, la première modernisation concerne l’agriculture avec la décollectivisation, qui vise à stimuler la productivité [4]. Les réformes agraires sont cruciales pour le développement: la hausse de la productivité doit permettre des récoltes supérieures, afin de limiter l’inflation et de transférer de la main-d’œuvre vers l’industrie (Sauvy déversement 1980). La Chine se concentre rapidement sur la satisfaction de ses besoins en grains. Une croissance extensive (hausse des surfaces cultivées) et intensive (hausse de la productivité du travail depuis 1978, nouvelles variétés, mécanisation, irrigation, intrants chimiques depuis les années 1990) permet effectivement une hausse de la disponibilité de grains par habitant. En ce qui concerne les autres productions alimentaires, le gouvernement ne dresse pas de barrières et ne pourvoit pas de subventions. Cela n’empêche pas une hausse des productions en volume (fruits et légumes, produits animaux), notamment grâce à un retour des spécialisations régionales. Toutefois, l’offre alimentaire nationale est insuffisante : la Chine accepte depuis 2003 un déficit commercial agricole et agroalimentaire, qui atteint 50 milliards de dollars étasuniens en 2018. Les freins à l’offre sont une disponibilité insuffisante de terres cultivables, la rareté et la pollution de l’eau (particulièrement dans la plaine du nord), l’exode rural et une qualité rencontrant la méfiance des consommateurs. Cette pénurie soulève des craintes pour la stabilité des marchés mondiaux. Les prix pourraient subir une tension à la hausse, dangereuse pour des pays pauvres dépendant d’importations alimentaires [5]. Pékin a toutefois intérêt à garder l’opacité sur son degré réel d’autosuffisance, pour maintenir des cours bas lors de ses achats [6]. 

Illustration : Philippe Savoie, Adduction de l’eau du sud au nord de la Chine 

En 2015 la politique agricole chinoise est donc infléchie, vers une autosuffisance stratégique en grains d’alimentation humaine (objectif de 95% en blé et riz) d’une part et un contrôle sur les produits importés d’autre part. Plus précisément la préservation des sols et des eaux, notamment grâce à une irrigation plus économe et une stabilisation des intrants en volume, vise à maintenir des niveaux de production élevés à long terme. La production doit s’adapter à la demande pour freiner les importations, à travers la montée en gamme et le rééquilibrage entre secteurs (résorption du surplus de maïs et des déficits de soja, de fourrage et de lait). Enfin, les investissements à l’étranger se déploient à tous les niveaux des chaînes de production. Des entreprises d’État, privées et des institutions financières acquièrent des terres (Sibérie, Asie du Sud-Est, Afrique de l’Est) mais aussi des outils de production animale, des négoces financiers (rachat des traders de grain Noble et Nidera par Cofco en 2016) et des industriels pétrochimiques (rachat de Syngenta par ChemChina en 2017). 

Photo : Jean-François Monnier / AFP, usine du groupe chinois Synutra à Carhaix inaugurée en septembre 2016 

À ce jour, la République populaire connaît encore des difficultés à contrôler son approvisionnement. La fièvre porcine en 2018-2019 et l’achat forcé d’aliments étasuniens (19,5 milliards de dollars par an d’ici 2022) en sont des illustrations récentes. Le pays contourne les problèmes de production sur son sol par l’externalisation de la consommation des ressources naturelles et de ses effets sur l’environnement. En ce sens, il reproduit le même schéma que la délocalisation des industries des pays avancés vers son propre territoire. 

  • Conclusion 

L’Union européenne et la Chine veulent une utilisation durable des ressources liées à l’agriculture. Néanmoins, quand la première s’interroge sur le rapport coût-bénéfice en matière de santé publique, la seconde se préoccupe d’abord de satisfaire le ravitaillement de la population. En temps de changement climatique [7], la sécurité alimentaire de ces deux régions s’inscrit dans un contexte de demande mondiale croissante. D’où un coût d’opportunité pour l’Europe et un coût direct pour la Chine afin de dépasser ses contraintes naturelles.

Emeric Durand

[1] Les éléments historiques s’appuient fortement sur un cours d’histoire économique. Je remercie R.-A. Laurent pour la clarté de son propos. Par ailleurs, je remercie K. N’Deye Arame et R. Baze pour la relecture de cet article.

[2] Le seuil de rentabilité est le prix à partir duquel le profit marginal est positif, c’est-à-dire que le coût moyen de long terme (incluant les coûts fixes) surpasse le prix.

[3] La perte sèche est la diminution de satisfaction d’une ou plusieurs personnes par rapport à une situation d’optimum collectif (Harberger 1954)

[4] Il n’est pas inutile de rappeler que chaque travailleur est motivé par la poursuite de son intérêt (Smith 1776 main invisible), qui correspond souvent à son revenu. La décollectivisation permet d’individualiser le produit de la vente des récoltes.

[5] Who will feed China ?,  Lester Brown, 1994

[6] Le marché des céréales: un système informationnel dominé par les États-Unis ?, Margot de Kerpoisson, 11 novembre 2020, blog Infoguerre

[7] Le changement climatique est un élément des considérations environnementales (comprenant aussi la biodiversité, la gestion des terres anthropisées et la santé du vivant). Les rapports aux considérations environnementales doivent être distingués, entre approche préservationniste (gérer les ressources de façon durable) et posture conservationniste (l’environnement est une aménité, ie un bien utile en soi). La deuxième approche est contestable, car ses défenseurs négligent l’appropriation du territoire par ses natifs (sentiment de dépossession) et laissent entendre implicitement que leur préférence pour les aménités environnementales est partagée par tous. De plus, le principe de précaution, invoqué pour les considérations environnementales, peut être un obstacle au progrès technique en empêchant l’application de techniques efficaces à court terme, sur la base d’incertitudes, de risques non quantifiés ou diffus. Il émane du principe de responsabilité (Jonas 1979): chaque action doit amener à un dédommagement des personnes lésées (Pigou 1923 “pollueur-payeur”) et ne doit pas avoir de conséquences “apocalyptiques”. Au vu notamment de la répartition actuelle de la valeur et de l’absence de droits compensateurs, il est malavisé d’imposer une taxe pigouvienne sur l’usage des intrants…L’incertitude est un événement non probabilisable quand un risque l’est (Knight 1921). À ce sujet, voir Taleb Le cygne noir.

Documents consultés:

Rapport d’information n°528, Laurent Duplomb, enregistré le 28 mai 2019, Sénat, France

Economic and Food Security Impacts of Agricultural Input Reduction Under the European Union Green Deal’s Farm to Fork and Biodiversity Strategies, Jason Beckman and al, 2 novembre 2020, Economic Research Service, United States Department of Agriculture

La politique agricole chinoise: changement de cap pour un même objectif, Jean-Marc Chaumet, 2ème trimestre 2020, revue Économie rurale

La PAC de l’après 2020: éclairages de la recherche, Hervé Guyomard et al, 2ème trimestre 2020, revue Économie rurale

Le nouveau capitalisme agricole: de la ferme à la firme, François Purseigle et al, 2017

La Chine menace de suspendre ses importations de viande canadienne, Radio Canada, 26 juin 2019

Impacts du barrage des Trois Gorges sur le développement durable de la Chine, Philippe Savoie, décembre 2003, revue VertigO

Bretagne: À Carhaix, le géant chinois Synutra vacille et inquiète les syndicats, 20 Minutes, 27 août 2018

Milk powder spraying campaign, European Milk Board, 7 mai 2020

Dépossessions foncières et stratégies d’acteurs en milieu rural, 2ème trimestre 2019, Revue internationale des études du développementPourquoi les Etats-Unis ont-ils si peur du Green Deal ?, Alessandra Kirsch, 7 décembre 2021, Agriculture Stratégies

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1 Comment

  1. À titre de correction, il semble que la Chine n’ait pas respecté ses engagements d’achats de produits agricoles en 2020. Par ailleurs, cet article néglige l’outil du stockage. Si il n’est utilisé aujourd’hui en Europe qu’à titre exceptionnel, il semble que la Chine en fasse un usage systématique (voir de Kerpoisson, article mentionné). Emeric Durand

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