L’Italie, son budget 2019 et l’avenir de l’Europe

L’Italie est de nouveau à la une. Alors que la Commission européenne et le gouvernement de Giuseppe Conte étaient parvenus à un compromis sur le projet de budget italien 2019 (permettant ainsi à Rome d’échapper pour l’instant à une procédure disciplinaire pour déficit excessif), de nouvelles tensions sont apparues ces dernières semaines. Le rappel de l’ambassadeur de France pour consultations l’illustre bien : la crise politique actuelle dépasse la mise en cause du multilatéralisme. Pour comprendre la toile de fond de la situation en Italie, Classe Internationale vous propose donc de vous replonger dans les soubresauts du dernier semestre de 2018.

La crise que traverse l’Italie prend racine il y a environ vingt ans, avec l’adoption de l’euro. Crise économique et politique, elle met aujourd’hui l’Europe face à ses propres contradictions et invite à étudier de plus près les arguments des partis en présence.

Pourquoi les pays de l’Eurogroupe soumettent leur budget à l’examen d’une Commission européenne

Toute une série de textes européens fonde l’évaluation des budgets des Etats de la zone euro par une Commission spécialisée. Dès 1992, le Traité de Maastricht instaure des « critères de convergence », suivant le principe que les Etats ne doivent pas être excessivement déficitaires. Ceux-ci doivent contrôler leur inflation, s’assurer que leur déficit public n’excède pas 3 % du PIB annuel et que leur dette publique ne représente pas plus de 60 % du PIB. Le traité est par ailleurs doté d’une puissance de sanction en cas de non-respect des règles : possibilité d’amendes et de suspension du versement de fonds européens.

En 1997, le Pacte de Stabilité et de Croissance réaffirme ces règles et précise les obligations. L’objectif à moyen terme est désormais l’équilibre budgétaire.

Enfin, le « six pack », série de règlements européens, est adopté fin 2011 pour répondre aux difficultés posées par la crise économique de 2008, suivi d’un « two pack » en 2013, afin de resserrer les règles face à la montée des déficits et des dettes des Etats membres de la zone euro. Cette étape a finalement conduit à la signature d’un « Pacte réglementaire européen » en 2012, visant à  établir une véritable règle budgétaire contraignante pour les pays de la zone euro. Si l’un d’eux ne peut respecter les accords, il doit tout de même engager des mesures pour prouver sa « bonne foi » européenne. Par exemple si la dette n’est pas inférieure au seuil fixé, le pays doit diminuer, en moyenne chaque année, l’écart par rapport au seuil de 60 % du PIB.

C’est notamment de cette bonne foi dont semblent manquer les dirigeants italiens dans la crise actuelle.

La procédure d’examen des budgets est incluse dans les derniers textes. Les Etats s’engagent à fournir un « projet de plan budgétaire », faisant état des prévisions économiques (PIB, croissance, etc), des objectifs poursuivis et des moyens mobilisés pour y parvenir. La Commission européenne (ou Commission d’examen) doit juger de la faisabilité des objectifs proposés et du respect des normes européennes. Elle rend par ailleurs un avis public après l’examen du document. Cette procédure coopérative est censée renforcer la coordination et la stabilité dans la zone euro, ainsi que la solidarité entre les Etats membres.

Pourquoi la présentation du budget italien, dit « du peuple », fait couler beaucoup d’encre

La date butoir pour envoyer ce projet de plan budgétaire était fixée au 15 octobre 2018. L’Italie a joué avec les limites en envoyant son document dans la nuit du 14 au 15 octobre, peu avant minuit. Cela peut faire sourire, mais la Commission d’examen a décidé de ne pas lui en tenir rigueur.

Le point central est ailleurs. Le gouvernement italien précédent (gouvernement Gentiloni) avait annoncé en avril dernier un déficit de 0,8 % de son PIB (qui aurait permis un équilibre budgétaire pour l’année 2020). Cependant, le document envoyé mi-octobre à la Commission propose une révision de ce chiffre : un déficit public de 2,4 % du PIB, soit trois fois plus qu’attendu. Cette annonce est doublement problématique au regard des objectifs de la Commission : comme le résume bien M. Juncker, « les nouveaux gouvernements doivent respecter la parole de ceux qui les ont précédés », et, avec un tel déficit annuel, le gouvernement se met lui-même en difficulté s’il doit assurer sa capacité à rembourser son énorme dette publique (plus de 130 % du PIB aujourd’hui).

Les dirigeants italiens assurent que celle-ci pourra tout de même être diminuée à 126 % en 2021. A Bruxelles cependant, cette ambition est jugée irréaliste, car elle est fondée sur une prévision de croissance de 1,5 % en 2019, alors que le FMI estime que la hausse du PIB italien ne dépassera pas les 1 %.

De plus, le pays mise sur une politique de relance, c’est-à-dire d’augmentation des dépenses publiques, pour doper la croissance. Or, si ces mesures n’ont pas les effets escomptés, le déficit public italien pourra même dépasser les 3 %.

Une crise de l’Etat italien aurait évidemment des conséquences lourdes pour les autres pays de la zone euro, et a fortiori pour « l’Europe » elle-même. C’est pour cette raison que la Commission européenne d’étude du budget dit ne pas pouvoir accepter un tel plan budgétaire. Pour l’ancien ministre français et Commissaire européen aux Affaires économiques, Pierre Moscovici, « un budget qui augmente la dette, c’est un budget qui n’est pas bon pour le peuple ».

Partant de là, et étant donné que ni Bruxelles ni Rome ne semblent prêts à céder sur leurs positions, l’enjeu est de savoir qui aura le dernier mot. La présentation d’un tel plan de la part du gouvernement Conte est une provocation aux institutions européennes, un acte politique symbole de l’euroscepticisme italien. Mais Bruxelles ne souhaite pas que la situation débouche sur une crise ouverte, qui affaiblirait (encore) sa légitimité auprès des européens, en apparaissant comme la n-ième crise de l’Europe. Aussi, la position de la Commission n’était-elle pas confortable : rejeter le budget proposé par l’Italie ferait le jeu du gouvernement Conte, l’accepter tel quel signifierait céder face à une potentielle bombe à retardement.

La Commission a d’abord appelé le gouvernement italien à revoir son plan budgétaire. Elle espérait ne pas avoir à endosser le rôle du « méchant » en le « retoquant » (que Bruxelles rejette un budget est d’ailleurs une première !). En effet, en ne prenant pas de décision immédiate, la Commission expose directement l’économie italienne : les avis des agences de notation sur la dette souveraine du pays devant être rendus publics fin octobre, la dégradation des scores de celle-ci pourrait alors faire pression sur Conte, et également déstabiliser des banques italiennes détentrices (et donc dépendantes) des obligations souveraines nationales, comme UniCredit Banca ou Intesa Sanpaolo. La situation devenant incontrôlable, une crise financière italienne se traduirait potentiellement par une crise financière européenne étant donné l’importance des interdépendances des banques au sein du système financier actuel.

L’agence de notation Moody’s a justement annoncé le vendredi 19 octobre une dégradation de la note de l’Italie, qui passe de « Baa2 » à « Baa3 », dernier grade de la catégorie « valeur d’investissement », donc le cran qui précède la catégorie spéculative. Selon l’agence, le nouveau plan budgétaire italien ne permettra qu’une stabilisation de la dette actuelle et non pas sa diminution, comme attendu.

Mardi 23 octobre, la Commission européenne a officiellement retoqué le plan budgétaire de l’Italie. Valdis Dombrovskis a déclaré en conférence de presse “Aujourd’hui, pour la première fois, la Commission est obligée de demander à un pays de la zone euro de revoir son projet de budget”. Conte et son administration disposent de trois semaines pour répondre aux demandes européennes : le bras de fer semble se poursuivre. Les institutions (européennes et italiennes) veulent rassurer les marchés financiers en priorité, mais déclarent demeurer fermes sur leurs positions respectives concernant le budget.

Les enjeux sont donc importants.

Pourquoi la réponse de l’Europe, à travers la Commission et les communiqués des autres chefs d’Etat, ne rassure pas

Les Commissaires n’ont pas pu éviter le rejet du budget dans un souci de préserver la crédibilité du Pacte de Stabilité et de Croissance de 1997. Ils ont reçu un soutien appuyé, et quasi unanime, des ministres européens des finances, réunis en Eurogroupe lundi 1er octobre à Luxembourg. Les chefs d’Etats ont également insisté sur le fait que les règles européennes ne pouvaient être ouvertement contournées, à l’instar d’Angela Merkel, championne de la stabilité fiscale et budgétaire et de la responsabilité des États concernant leurs finances publiques. Il ne faut pas oublier non plus que la coalition Liga/M5S a contre elle le Président de la République, S. Mattarella, qui cherche à faire pression pour le respect des normes européennes inscrites dans la Constitution. L’Italie est désormais directement exposée à la mise en place des sanctions économiques prévues par les textes en vigueur.

Les dirigeants européens auraient pu apparaître conciliants pour éviter une crise avec l’Italie. Pourtant, à travers le discours allemand, il semble que l’UE ait exprimé sa « philosophie » en la matière : celle du respect des règles. On remarque en outre que ce n’est pas une philosophie pragmatique, puisqu’elle ne questionne pas en premier lieu la pertinence économique du plan italien. Il s’agit de respecter les règles pour respecter les règles, dans une optique morale ou politique et faisant fi des conséquences potentiellement désastreuses.

Ainsi, jeudi 18 octobre, la Commission européenne a transmis une lettre officielle au gouvernement de Giuseppe Conte, pour demander des explications sur le budget proposé d’ici le lundi 22 octobre. Ce contenu était prévisible et attendu. Cependant la dureté des termes est notable, le budget italien étant qualifié de « déviation sans précédent », et témoigne de l’isolement croissant de l’Italie populiste à Bruxelles.

Il s’avère que la crise que traverse l’Italie depuis au moins 20 ans est bien réelle. Les fondements économiques de la victoire des partis eurosceptiques aux dernières élections doivent être pris en compte. La richesse réelle des italiens n’a fait que stagner depuis la création de l’euro, alors que la tendance a été à la hausse pour la majorité des membres de l’Eurogroupe.

C’est l’une des raisons – mais évidemment pas la seule – pour lesquelles l’eurobaromètre enregistre des résultats très faibles en Italie. Nous pouvons penser que les décisions du gouvernement Conte, et la proposition de ce plan budgétaire 2019 provocateur, appellent aussi l’Europe à prendre conscience que les perdants de l’Europe ne peuvent pas rester indéfiniment muets. Les dirigeants italiens demeurent conscients de l’écart entre leur plan budgétaire et les attentes des institutions européennes, mais ils justifient le besoin de dépenser au nom de la réduction de la pauvreté et d’un investissement nécessaire pour relancer l’économie nationale. Peut-être est-ce l’opportunité pour les institutions européennes de prouver qu’elles peuvent s’adapter aux besoins des populations. Bientôt viendra le moment décisif où l’Europe devra choisir si elle laisse l’Italie pour compte / Conte.  

Inès Urman

Bibliographie :

« Conseil à couteaux tirés : l’Europe est-elle en train de lancer son sauvetage… ou son suicide” Atlantico, publié le 17 octobre 2018, http://www.atlantico.fr/decryptage/conseil-couteaux-tires-europe-lancer-sauvetage-ou-suicide-christophe-bouillaud-nicolas-goetzmann-3535650.html

« Zone euro : pourquoi les Etats doivent soumettre leur budget à la Commission européenne » Le Figaro, publié le 16 octobre 2018. http://www.lefigaro.fr/economie/le-scan-eco/explicateur/2018/10/16/29004-20181016ARTFIG00005-zone-euro-pourquoi-les-etats-doivent-soumettre-leur-budget-a-la-commission-europeenne.php

« Bruxelles se prépare à la confrontation avec l’Italie » Le Monde, publié le 15 octobre 2018, https://www.lemonde.fr/economie/article/2018/10/13/budget-italien-bruxelles-se-prepare-a-la-confrontation-avec-rome_5368913_3234.html

« Bruxelles déterminée à tenir une ligne dure » Le Monde, publié le 17 octobre 2018, https://www.lemonde.fr/economie/article/2018/10/17/budget-italien-bruxelles-determinee-a-tenir-une-ligne-dure_5370766_3234.html

« Moody’s dégrade la note de l’Italie », Les Echos, publié le 20 octobre 2018, https://www.lesechos.fr/monde/europe/0600008105419-moodys-degrade-la-note-de-litalie-2215259.php