Hillary Clinton, « Le temps des décisions »

Dans son ouvrage Le temps des décisions – Hard choices en anglais – Hillary Clinton revient sur ses quatre années passées à la tête de la diplomatie américaine en tant que secrétaire d’Etat. Pour ce poste, qu’elle a occupé entre janvier 2009 et février 2013, elle a parcouru plus de 1,6 millions de kilomètres et séjourné dans 112 pays. Elle a souhaité inclure son action dans une démarche de smart power, ou « pouvoir intelligent », tranchant avec la traditionnelle dichotomie opposant le soft power et hard power. Mais Hillary Clinton a surtout dû prendre des décisions difficiles, engageant la sécurité des Américains.

Première partie : Nouveau départ

• Foggy Bottom : le smart power

Bien qu’elle ait initialement décliné l’offre faite par Barack Obama, Hillary Clinton a finalement accepté de prendre la tête du département d’Etat, surnommé Foggy Bottom en référence au quartier de Washington où il se situe. Sa capacité à travailler avec son ancien adversaire aux primaires démocrates après sa défaite a permis de mieux défendre les valeurs démocratiques à travers le monde. Elle a ainsi pu rappeler à ses interlocuteurs refusant de céder le pouvoir dans leurs pays qu’elle savait très bien à quel point il pouvait être difficile d’accepter les conséquences du jeu démocratique.

Dès le début de son mandat, H. Clinton a immédiatement reçu le soutien et les conseils des anciens secrétaires d’Etats. Certains lui conseillaient de ne se concentrer que sur quelques grands problèmes, mais cela ne lui semblait plus adapté à la réalité actuelle des relations internationales, plus complexes que durant la Guerre Froide. De plus, l’expérience a prouvé, notamment en Afghanistan, que négliger certaines zones ou certaines menaces pouvait être contre-productif. Afin de renforcer la position de son pays dans le monde, elle a souhaité que la diplomatie américaine s’inscrive dans le cadre d’un smart power, terme utilisé par Jospeh Nye, de l’Université d’Harvard, et Suzanne Nossel, de l’ONG Human Rights Watch, et qui renvoie à une “combinaison d’outils diplomatiques, économiques, militaires, politiques, juridiques et culturels la plus adaptée à chaque situation”.

Deuxième partie : Sur l’autre rive du Pacifique

• Asie : le pivot

Région du monde comprenant plus de la moitié de la population mondiale, l’Asie offre désormais de nombreux partenaires économiques précieux ou potentiels et de routes majeures dans les flux commerciaux et énergétiques. La Chine est d’ores et déjà devenue le premier partenaire commercial des Etats-Unis, tandis que le commerce avec l’Inde s’élève à près de 100 milliards de dollars en 2014. Cette zone pourrait favoriser la croissance américaine future, notamment si les entreprises parviennent à toucher la clientèle que constituent les classes moyennes asiatiques émergentes.

Hillary Clinton a donc participé à la mise en place d’une stratégie qu’elle qualifie de « diplomatie déployée à l’avant » fondée sur le renforcement des alliances traditionnelles dans la région, combiné à la recherche de nouveaux partenaires. Cette stratégie passe également par le choix symbolique de Tokyo pour son premier voyage officiel, alors que le Premier ministre japonais Taro Aso était le premier dirigeant reçu par Barack Obama. De même, en 2009, elle a été la première secrétaire d’Etat à se rendre au Cambodge, au Laos et au Viêt-Nam depuis 57 ans. Ce rapprochement avec l’Asie s’est aussi traduit par la conduite de nombreuses négociations pour conclure un partenariat transpacifique (TPP) ainsi que par le retour de la présence américaine au sein de l’ASEAN (Association des nations du Sud-Est asiatique), alors qu’aucun secrétaire d’Etat américain ne s’était rendu à son siège par le passé. Cependant, la stratégie mise en place visait également à nouer des relations fortes avec les populations civiles de la région afin d’assurer des partenariats durables. Il s’agissait également de soutenir la démocratie, qui permet une prospérité favorable aux intérêts américains.

La région est également source de menaces sécuritaires pour les Etats-Unis, notamment en raison de la politique nucléaire de la Corée du Nord. L’administration Obama a initialement proposé une normalisation des relations diplomatiques ainsi qu’une aide en matière énergétique, économique et humanitaire si le pays acceptait de supprimer son programme nucléaire. Néanmoins, suite aux premiers essais nucléaires nord-coréens, le travail d’Hillary Clinton visait essentiellement à négocier auprès des membres du Conseil de sécurité des Nations-Unies une résolution imposant des sanctions à la Corée du Nord. La résolution a finalement été votée en juin 2009.

Les journalistes se sont rapidement emparés de l’expression « pivot vers l’Asie » pour décrire ces opérations, alors que ce terme de pivot n’avait été utilisé à l’origine que pour parler d’un moment pivot dans l’histoire de la diplomatie américaine et non pour faire état d’une volonté de pivotement. Hillary Clinton avait en effet parlé d’un « pivot point » dans son article publié en 2011 dans la revue Foreign Affairs. Nombreux sont ceux qui, au sein du gouvernement, préféraient l’expression « rééquilibrage vers l’Asie » qui donnait moins l’impression de prendre ses distances vis-à-vis du reste du monde.

• La Chine : sur des eaux inconnues

La stratégie de pivot passe avant tout par un renforcement des relations avec la Chine,  « épicentre du mouvement antidémocratique en Asie », qu’il est impossible de classer dans des catégories claires comme « amis » ou « rivaux ». Il reste difficile de négocier avec les cadres du parti communiste chinois qui ont tendance à analyser chaque proposition comme une technique pour ralentir l’ascension économique de leur pays. Certes, la Chine a su se développer sans réformes politiques d’envergure, et certains de ses gouvernants croient donc qu’il n’est pas nécessaire de répondre aux demandes démocratiques. Or, « sans la libre circulation des idées et un solide état de droit, l’innovation et l’esprit d’entreprise s’étiolent ». Hillary Clinton a également choisi de défendre les droits de l’Homme lors de ses rencontres avec les dirigeants chinois. Il s’agissait là d’un choix parfois difficile dans la mesure où critiquer le régime risquait de faire perdre des partenaires commerciaux majeurs pour les Etats-Unis.

De plus, les choix des dirigeants chinois constituent également une menace sécuritaire, surtout constatée en mer. Le principal exemple reste la revendication de la souveraineté sur les îles Diaoyu (ou Senkaku pour les Japonais). De même, en mars 2009, un affrontement a eu lieu entre cinq navires chinois et un navire militaire américain dans une zone considérée par la Chine comme relevant des « eaux territoriales exclusives ». Face à la multiplication de ce type d’attaques, les Etats-Unis se doivent de réagir pour protéger les voies commerciales maritimes.

• Birmanie : la Dame et les généraux

En tant que secrétaire d’Etat, Hillary Clinton a également affiché sa volonté d’aider la transition démocratique en Birmanie alors que beaucoup d’experts jugeaient dangereux de le faire dans un contexte peu clair : instabilité politique, persécutions de minorités, narcotrafic en plein essor… Pour l’auteure, la politique américaine d’isolement et de sanctions contre l’armée au pouvoir était inefficace. Selon elle, la politique du « dialogue ou sanctions » est un « faux choix ». Il s’agissait alors d’utiliser les deux outils : proposer l’aide des Etats-Unis si le pays choisit la voie du progrès en matière de démocratie et de droits de l’Homme. Hillary Clinton constate d’ailleurs que des « étincelles de progrès » ont été aperçues en Birmanie au cours de son mandat. Sa stratégie sur place portait également sur l’ouverture d’un dialogue avec l’opposition. Pour cela, elle a cherché à échanger avec les minorités ethniques et s’est entretenue avec la dissidente Aung San Suu Kyi.

Troisième partie : Guerre et paix

• Afghanistan : mettre fin à une guerre

L’un des engagements de campagne de Barack Obama était de mettre fin à la guerre en Afghanistan en attribuant plus de moyens pour la résolution du conflit. Les Etats-Unis se sont donc engagés à envoyer 30 000 soldats supplémentaires entre 2009 et le milieu de l’année 2010 ainsi que 4 000 experts chargés de former les soldats afghans, tout en augmentant leurs aides financières au développement. Beaucoup d’Américains redoutaient les interventions militaires depuis celle d’Irak, qui avait été décidée sur la base de fausses informations. H. Clinton, qui avait voté pour l’intervention alors qu’elle était sénatrice de New York, regrette ce choix mais déclare qu’il ne s’agit pas d’une erreur, compte tenu des informations qui étaient alors à sa disposition.

Les Américains ont aussi souhaité faire participer les talibans au processus de paix. Ces derniers réclamaient le droit d’obtenir un bureau politique au Qatar qui faciliterait leur participation aux futures négociations. Hillary Clinton a œuvré pour la création de ce bureau et pour convaincre le Conseil de sécurité d’alléger les sanctions internationales visant certains chefs talibans. Ce bureau de négociations a finalement été créé en juin 2013 avant d’être rapidement supprimé lorsque les talibans se sont proclamés représentants de l’ « Émirat islamique d’Afghanistan ».

• Le Pakistan et l’honneur national

Au Pakistan, il était nécessaire pour les Etats-Unis de « combiner audace militaire, collecte de renseignements, stricte application de la loi et délicatesse diplomatique – en somme, mettre en œuvre un smart power ». Néanmoins, le fort sentiment anti-américain dans la population pakistanaise ainsi que les relations houleuses avec le gouvernement complexifient toutes les initiatives. Les tensions se sont aggravées lorsque les Etats-Unis se sont introduits dans l’espace aérien pakistanais pour son opération «Neptune Spear» le 1er mai 2011, opération pour laquelle la plus grande discrétion était nécessaire. Intervenir sans l’accord du gouvernement pakistanais était un choix difficile en raison de l’incertitude qui demeurait sur la véracité des informations transmises sur la position de Ben Laden. Hillary Clinton a conclu que « les preuves étaient convaincantes et que la possibilité de réussir l’emportait sur les risques ». Elle s’est donc prononcée en faveur de l’intervention militaire. Quant aux Pakistanais, « ils s’en remettraient ». Cette action a provoqué la fureur de la population locale mais le président Zardari s’est en revanche montré compréhensif. Néanmoins, les relations entre les deux pays se sont de nouveau tendues en novembre 2011 lorsque 24 soldats pakistanais ont été tués par erreur par l’armée américaine. Le parlement pakistanais a alors demandé une révision des relations avec les Etats-Unis et des excuses immédiates, que la Maison-Blanche a toujours refusé de donner.

La stratégie du département d’Etat au Pakistan s’est également attachée à réduire l’antiaméricanisme. Les Pakistanais reprochent notamment aux Américains leur coopération avec l’Inde et le conditionnement des aides à une participation militaire accrue dans la lutte contre les talibans. La volonté d’Hillary Clinton a alors été de réformer le fonctionnement des aides accordées par les Etats-Unis afin de les rendre plus visibles aux yeux des Pakistanais et de s’attirer leur soutien. « Puisque nous dépensions là-bas dix fois plus d’argent que dans tous les autres pays réunis, l’objectif ne me semblait pas trop ambitieux ».

Quatrième partie : entre espoirs et histoire

• Europe : les liens qui nous unissent

               Les relations avec l’Europe étaient tendues au début du mandat d’Hillary Clinton, après que plusieurs alliés européens ont désapprouvé la politique de G.W. Bush. En 2008, seuls 53% des Britanniques et 31% des Allemands avaient une bonne opinion des Etats-Unis. Néanmoins, une reconquête a pu progressivement s’opérer sous l’« effet Obama » [1]. Malgré le « pivot » vers l’Asie, l’Europe reste un terrain d’enjeux majeurs pour les Etats-Unis : elle demeure fragile après avoir sombré dans la crise économique, tandis que les droits de l’Homme sont menacés en ex-URSS et que les cicatrices des guerres balkaniques ne sont toujours pas refermées.

               Ses inquiétudes concernant le continent européen portaient surtout sur la sécurité. Elle a donc régulièrement demandé aux dirigeants des pays balkaniques de normaliser leurs relations afin de réduire les tensions. Quant aux principales puissances européennes, ces dernières inquiétaient car elles avaient fortement réduit leurs budgets de défense et semblaient attendre des Etats-Unis qu’ils supportent toutes les charges en la matière. L’administration Obama a donc cherché à réduire son influence dans les coalitions militaires. Au final, les Européens ont effectué en Libye 75% des sorties aériennes et 90% des frappes.

• La Russie : nouveau départ et retour en arrière

Hillary Clinton se montre très critique à l’égard du président russe Vladimir Poutine, « guidé par une vision belliqueuse de la Grande Russie ». « Pour lui, la politique est un jeu où il y a toujours un gagnant et un perdant ». Pourtant, des avancées semblaient possibles lors de la présidence de Dmitri Medvedev. Ce « Nouveau départ », reposait sur trois points : déterminer des domaines de coopération possible, tenir les positions en cas d’intérêts divergents et instaurer un dialogue avec le peuple russe. Ainsi, les votes historiques du Conseil de sécurité sur les sanctions vis-à-vis de l’Iran et de la Corée du Nord ont été obtenus grâce à Medvedev, tout comme l’ouverture d’une voie d’accès pour l’approvisionnement des troupes américaines en Afghanistan. De même, en avril 2010, les deux pays ont signé un Nouveau Traité de réduction des armes stratégiques (New START). Medvedev avait aussi fait part de sa volonté de s’inspirer du modèle américain de la Silicon Valley pour bâtir un pôle d’industrie de pointe dans son pays. « Cela aurait pu constituer son premier pas vers la diversification économique de la Russie… si Poutine l’avait permis ». En 2011, ce dernier a évoqué sa volonté de créer « une union supranationale puissante capable de devenir un pôle du monde moderne » avec les pays de l’ex-URSS. En réaction, Hillary Clinton s’est exprimée en faveur d’un renforcement de l’OTAN [2].

Pour approfondir la diplomatie russe, lire notre article : « Ce que veut la Russie« 

• L’Amérique latine : démocrates et démagogues

L’Amérique latine revêt également une importance stratégique majeure pour les Etats-Unis qui y exportent 40% de leur production. Néanmoins, alors qu’en 2001 le pays disposait d’un taux de popularité de 63% dans la partie sud de son continent, en 2008, 35% des latino-américains, 24% des Mexicains et 23% des Brésiliens seulement avaient une opinion positive de la première puissance mondiale. Au sommet des Amériques en avril 2009, Obama a exprimé l’idée d’un « partenariat-égal » et la nécessité de dépasser les débats stériles qui limitent les relations entre ces pays à une opposition entre capitalisme débridé et économies rigides et étatiques. Les principaux objectifs américains dans la région ont alors été réduits à la lutte contre les trafics de drogue, la résolution de la question migratoire, et le développement de la démocratie. Sur le plan économique, l’Amérique du sud présente d’importantes débouchées commerciales, la classe moyenne y ayant augmenté de 50% depuis 2000. Les Etats-Unis ont donc conclu de nouveaux partenariats commerciaux avec la Colombie et le Panama et ont renforcé leurs efforts pour la création d’un partenariat transpacifique.

Au cours de son mandat, Hillary Clinton a aussi souhaité défendre les droits de l’Homme à Cuba. Constatant que les sanctions avaient été inefficaces, et étaient dépassées après la fin de la Guerre froide, elle a conclu que le meilleur moyen d’apporter le changement sur l’île était de montrer les valeurs et le confort matériel américains à la population cubaine. Pour cela, elle a œuvré pour faciliter les voyages et l’envoi d’argent des américains d’origine cubaine vers Cuba. Malgré la volonté de normaliser les relations, elle s’est opposée à la réintégration de Cuba au sein de l’Organisation des Etats américains en défendant activement sa position auprès des dirigeants latino-américains. Au final, seuls le Venezuela, le Nicaragua et le Honduras ont voté en faveur d’un tel retour [1].

• Afrique : les armes ou le développement ?

L’Afrique regorge d’économies florissantes et ses exportations vers les Etats-Unis ont quadruplé entre 2000 et 2010, alors que les économistes prévoient une augmentation des dépenses de consommation en Afrique subsaharienne de 600 millions à 1 billions de dollars entre 2010 et 2020. L’engagement de l’administration Obama dans la région reposait sur quatre piliers : encourager le développement, stimuler l’essor économique, promouvoir la paix et la sécurité et renforcer les institutions démocratiques. Contrairement aux Chinois qui venaient avec leur propre main d’œuvre, il s’agissait désormais de tenir compte des erreurs du passé. L’aide américaine n’avait pas permis de trouver des solutions locales et durables et concurrençait l’agriculture régionale. Il fallait donc mettre en place une approche différente, fondée sur le développement de la culture locale, notamment par la création du programme « Feed the Future».

Les Etats-Unis ont également cherché à soutenir la démocratie africaine. En 2010, H. Clinton a proposé un soutien qui a permis au Kenya d’améliorer le scrutin électoral sans ingérence, en aidant le pays à inscrire les électeurs et à mettre en place un meilleur système pour comptabiliser les voix. De même, en République démocratique du Congo (RDC), le président Kabila semblait dépassé par les nombreux problèmes sécuritaires de son pays, d’autant plus que son armée était indisciplinée, notamment car les soldats étaient sous-payés. L’aide américaine est alors passée par la mise en place d’un système de rémunération permettant de transférer immédiatement les salaires sur les comptes bancaires des soldats, évitant ainsi qu’ils soient accaparés par les officiers les plus gradés.

En Somalie, la présence de Shebabs proches d’Al-Qaïda, et de pirates a poussé les Etats-Unis à intervenir. Cela est passé par le versement de fonds par le département d’Etat qui a également demandé à des entreprises privées de faire parvenir des armes. De plus, afin de sécuriser le commerce maritime mondial, les Etats-Unis ont œuvré à la mise en place d’une force navale internationale pour patrouiller sur les mers les plus dangereuses. En 2011, les attaques de pirates dans la corne de l’Afrique ont ainsi diminué de 75%.

Cinquième partie : bouleversement

• Proche-Orient : le chemin rocailleux de la paix

Hillary Clinton et Barack Obama sont pour la création d’un Etat palestinien, sans pour autant remettre en cause l’engagement américain visant à renforcer la sécurité d’Israël. Néanmoins, les Etats-Unis exercent des pressions sur Israël depuis une dizaine d’années pour pousser le pays à abandonner la construction de colonies en territoire palestinien. Cette colonisation est à l’origine d’un affrontement personnel important entre Obama et Netanyahou. Lors de longues négociations en 2009, les Israéliens ont accepté un gel de la colonisation pendant dix mois en Cisjordanie mais ont refusé de faire de même pour Jérusalem Est. En mars 2010, l’Etat hébreu a annoncé la construction de 1600 logements dans cette partie de la ville. H. Clinton a alors appelé Netanyahou pour l’informer que le président Obama le voyait comme une « insulte personnelle à son endroit ». En réaction, lors de la réunion suivante entre les deux dirigeants à la Maison-Blanche, Obama a choisi de faire attendre son homologue israélien pendant une heure pour exprimer son mécontentement. En mai 2010, l’attaque contre une flottille de navires turcs au large de Gaza a une fois encore ravivé les tensions. L’auteure a donc dû convaincre les Turcs, rares alliés d’Israël dans la région, de ne prendre aucune mesure de représailles.

Du côté palestinien, le Hamas rejetait toute aide internationale, y compris venant des ONG, et se contentait de détourner l’attention des palestiniens en attisant les tensions avec Israël sans chercher à encourager l’économie locale. La position américaine consiste à maintenir son isolement tant que le Hamas ne respectera pas les accords déjà signés, ne reconnaîtra pas Israël, et n’abandonnera pas la violence. Enfin, H. Clinton a également demandé aux Etats arabes de normaliser leurs relations avec l’Etat hébreu, de rouvrir des représentations commerciales et des voies postales en Israël, et de donner leur accord pour le survol aérien des transports commerciaux israéliens.

• Le Printemps arabe : une révolution

En ce qui concerne les relations américaines avec les pays arabes, Hillary Clinton constate que les Etats-Unis ont trop longtemps choisi la stabilité au détriment de la démocratie et ont fini par n’obtenir ni l’un ni l’autre. A titre d’exemple, le président yéménite Saleh est un autocrate corrompu mais résolu à lutter contre Al-Qaida. L’administration Obama a donc fait le choix de renforcer leur coopération dans le cadre de la lutte contre le terrorisme et d’accroître l’aide au développement et l’aide militaire. De même, Hosni Moubarak était un médiateur majeur dans le cadre du conflit israélo-palestinien et l’Egypte était alors un « pilier de la paix dans la région ». D’un autre côté, la situation du pays était plus que jamais en désaccord avec les idéaux américains lors des Printemps arabes, son président étant devenu un autocrate répressif. Or, si les Etats-Unis accordaient leur soutien aux opposants et que Moubarak restait au pouvoir, ils perdaient d’un allié de taille. Son départ risquait de plus d’entraîner un chaos dans le pays. Par ailleurs, après des années de dictature les Egyptiens ne semblaient pas prêts à assurer une transition vers la démocratie. Seuls les Frères musulmans bénéficiaient alors d’une telle organisation.

La solution trouvée pour botter en touche sur la question égyptienne est la suivante : Hillary Clinton s’est prononcée en faveur d’une « transition pacifique et en bon ordre vers un régime démocratique ». Elle a donc été critiquée pour ne pas avoir réclamé expressément le départ de Moubarak mais il s’agissait là d’un choix tactique pour signifier de façon plus diplomatique sa volonté de prendre en compte les revendications des manifestants en douceur et non dans la violence. Cela laissait le temps de demander à Moubarak de mettre en œuvre d’importantes réformes. Il s’agissait aussi de donner le temps aux manifestants d’organiser des élections et de constituer une opposition, ce qui n’a pas été rendu possible par le renversement violent du pouvoir.

Mais le « plus périlleux numéro d’équilibrisme au Moyen-Orient » reste celui avec les partenaires du golfe Persique, connus pour financer des groupes terroristes et porter atteinte aux droits de l’Homme. Mais ils restent des alliés majeurs, une flotte marine américaine étant basée à Bahreïn, le Centre d’opérations aériennes et spatiales combinées au Qatar, et des présences militaires étant dispersées dans la région. L’auteure a voulu intensifier la coopération en matière sécuritaire tout en rappelant à l’ordre les dirigeants de ces pays sur les droits fondamentaux. « Il faut bien comprendre que l’Amérique a de nombreux intérêts majeurs dans la région et qu’ils ne peuvent pas toujours coïncider parfaitement entre eux. », « L’Amérique aura toujours des partenaires imparfaits qui nous considèrent indéniablement comme tout aussi imparfaits et nous nous trouverons toujours devant des impératifs qui nous pousseront à accepter des compromis imparfaits ».

• Libye : toutes les mesures nécessaires

Le projet d’une intervention militaire en Libye a débuté suite à la demande du président Sarkozy qui souhaitait que les Etats-Unis soutiennent un effort militaire contre le régime de Kadhafi. Hillary Clinton a rapidement participé à de longues négociations visant à convaincre les membres du Conseil de sécurité de ne pas s’opposer à une résolution autorisant « toutes les mesures nécessaires » pour protéger la population libyenne. Les pays de la Ligue arabe étaient quant à eux largement en faveur d’une intervention militaire. La résolution a pu être adoptée par dix voix pour, zéro contre et cinq abstentions venues du Brésil, de l’Inde, de l’Allemagne, de la Chine et de la Russie.

Par la suite, les tensions ont été vives dans la coalition, notamment lorsque N. Sarkozy a réuni un sommet d’urgence à Paris le 19 mars 2011 sans inviter la Turquie, pourtant membre de l’OTAN, en raison des relations conflictuelles entre le président français et le premier ministre Erdogan. De plus, avant même le début officiel de la réunion, N. Sarkozy a annoncé à H. Clinton et David Cameron que des avions militaires français avaient déjà décollé vers la Libye. Cette révélation a créé de fortes réactions dans la coalition et notamment chez Silvio Berlusconi qui a menacé de se retirer de la coalition et de fermer l’accès aux bases italiennes. De lourdes négociations ont alors été entreprises par H. Clinton pour que la France accepte de céder à l’OTAN le contrôle de l’opération et pour calmer le président du Conseil italien.

Après le renversement du régime de Kadhafi, la Libye a été au cœur de l’une des pages les plus sombres de la diplomatie américaine. Le 11 septembre 2012, l’ambassadeur Chris Stevens, Sean Smith, chargé de la gestion de l’information, et deux membres de la CIA ont perdu la vie lors de l’attaque de l’ambassade américaine de Benghazi. Depuis 2001, une centaine d’attaques ont été recensées contre des représentations diplomatiques américaines. En 2014, le nombre de diplomates américains ayant perdu la vie dans le cadre de leurs fonctions s’élevait à 244.

Le protocole en cas de mort d’un membre du personnel du département d’Etat suppose la création d’une commission d’enquête indépendante. Cette dernière a conclu que les précautions sécuritaires étaient insuffisantes et prouvé que le personnel de l’ambassade considérait que ses demandes en matière de sécurité n’étaient pas une priorité pour Washington. Pour se défendre personnellement de son absence de prise en compte des requêtes de l’ambassade, l’auteure rappelle qu’il va de soi qu’aucun secrétaire d’Etat ne peut lire l’ensemble des messages adressés à la Direction générale du département d’Etat et dont une partie seulement lui est réellement destinée. Les affaires de sécurité sont donc traitées par les fonctionnaires responsables de la sécurité, et n’incombent pas au secrétaire d’Etat. La commission a aussi pointé du doigt le fait que le département d’Etat avait engagé une milice locale approuvée par la CIA pour assurer la sécurité de l’ambassade. En revanche, la commission a signifié qu’elle ne relevait aucun retard dans la prise de décisions et aucun refus de soutien lors de la crise, et s’est bornée à formuler 29 recommandations. H. Clinton a alors demandé à son administration de rendre possible leur application.

• Iran : sanctions et secrets

La stratégie américaine en Iran a tout d’abord consisté à proposer d’établir un dialogue avec ses dirigeants. Dans un second temps, H. Clinton a mis en œuvre dès le printemps 2010 des négociations visant à faire voter une résolution du Conseil de sécurité imposant des sanctions au régime iranien, les services de renseignement ayant découvert une usine secrète d’enrichissement de l’uranium. Or, la Chine entretient des relations commerciales étroites avec l’Iran et est fortement dépendante de son pétrole pour alimenter sa croissance économique. Au final, la résolution 1929 a été adoptée par douze voix contre deux. Pour accompagner ces sanctions, Obama a signé en décembre 2011 une loi obligeant les pays à donner tous les six mois des preuves de réduction de leur consommation de pétrole iranien pour éviter de subir eux-mêmes des sanctions. Les exportations de pétrole iranien sont passées de 2,5 millions de barils de brut par jour à un million début 2012.

Les Etats-Unis ont également renforcé la coopération en matière sécuritaire avec le Conseil de coopération du Golfe, installé des radars en Turquie et développé le système antimissiles protégeant l’Europe, tout en cherchant à convaincre les consommateurs de pétrole iranien de diversifier leurs sources d’approvisionnement. Cette stratégie à deux volets, « rapprochements et pressions », semble avoir fonctionné. Arrivé au pouvoir en 2013, Rohani s’est montré plus conciliant. En 2014, l’Iran a accepté de supprimer son stock d’uranium hautement enrichi et de ne continuer à l’enrichir qu’à 5%. En échange, le pays a obtenu un allégement des sanctions de 7 milliards de dollars.

• Syrie : un problème inextricable

Dès 2011, les oppositions chinoise et russe à une résolution modeste du Conseil de sécurité qui se contentait de condamner les atteintes aux droits de l’Homme perpétrées par le régime syrien, n’ont pu être évitées. Face à ces refus constants, l’auteure a encouragé une solution hors ONU, en réunissant les pays volontaires pour une action en Syrie au sein d’un groupe surnommé « les Amis de la Syrie ». Mais ce dossier reste pour elle un « problème inextricable » : « Ne rien faire ? La région subirait un désastre humanitaire. Intervenir militairement ? C’était risquer d’ouvrir la boîte de Pandore et de nous embourber comme en Irak. Fournir de l’aide aux rebelles ? Elle allait finir entre les mains des extrémistes. Persister à chercher des solutions diplomatiques ? C’était foncer tête baissée vers un nouveau véto russe ». Hillary Clinton s’est alors prononcée en faveur d’une aide militaire aux rebelles qui a néanmoins été refusée par Barack Obama. Finalement, l’aide matérielle à l’opposition syrienne s’est limitée à l’envoi d’ordinateurs, de téléphones, d’appareils photos et à la formation de militants et de journalistes.

Sixième partie : L’avenir que nous voulons

• Le changement climatique : nous sommes tous dans le même bateau

La Conférence internationale sur le climat de 2009 à Copenhague a été un vrai challenge. Il est pourtant nécessaire de changer notre façon de voir la politique internationale qui ne se résume plus aux problématiques liées à la guerre ou à la paix.

A Copenhague, les pays émergents cherchaient à éviter tout accord qui pourrait menacer leur croissance. Les Européens, eux, voulaient à tout prix un accord juridiquement contraignant visant pour limiter les effets du changement climatique. La position américaine consistait à promouvoir une solution jugée plus réaliste qu’un traité, en recherchant la conclusion d’un simple accord diplomatique approuvé par les chefs d’Etat qui devraient également s’engager à fournir des rapports sur les progrès réalisés. Un compromis a néanmoins été trouvé : les principales puissances économiques, développées ou émergentes, ont accepté de s’engager à réduire les taux d’émissions avant 2020 et de rendre compte de leurs progrès de façon transparente. En revanche, la majorité républicaine du Congrès a ralenti les efforts américains en la matière, beaucoup de républicains niant la réalité du changement climatique.

• Haïti : désastre et développement

Suite au tremblement de terre du 12 janvier 2010, le Président haïtien René Préval a demandé à traiter avec Hillary Clinton, déclarant même « Hillary, il faut que vous soyez Haïti pour Haïti car en ce moment nous n’en sommes pas capables nous-mêmes ». Aider un pays en situation d’urgence n’est pas seulement une bonne action mais c’est également une stratégie intelligente, les intérêts américains étant souvent en jeu. Pour l’auteure, il faut en la matière revenir à l’idée du plan Marshall, qui s’appuyait sur la « propriété nationale », en travaillant avec les responsables locaux au maximum. Au printemps 2010, l’aide américaine à Haïti s’est élevée de 3,5 milliards de dollars.

• La diplomatie du numérique

Pour la diplomatie américaine, internet présente des avantages et permet notamment de diffuser les valeurs des Etats-Unis. Cependant, les risques sont réels. En 2011, pour faire face à ces phénomènes, l’auteure a dû nommer le premier responsable des problèmes liés à internet au département d’Etat. Les Etats-Unis ont souhaité utiliser ces nouvelles technologies pour permettre aux opposants qui risquent leur vie de contourner la censure par un investissement de 45 millions de dollars pour équiper, protéger et former des dissidents s’exprimant sur internet. Hillary Clinton a aussi encouragé les diplomates américains à créer leurs propres pages Facebook et Twitter. Mike McFaul, ambassadeur en Russie, compte ainsi 70 000 followers sur Twitter, habitués à suivre sa vie personnelle au même titre que ses réflexions et ses explications de la politique américaine. Même Medvedev a avoué suivre son actualité sur Twitter.

En 2010, le scandale Wikileaks a révélé des informations provenant du vol de 250 000 câbles au département d’Etat, dont beaucoup contenaient des informations sensibles. Ces informations ont été transmises par le soldat Bradley Manning. « Cela met des vies en danger, menace notre sécurité intérieure et mine nos efforts pour travailler avec d’autres pays à résoudre des problèmes communs ». L’auteure a donc dû contacter toutes les personnes citées dans les enregistrements pour présenter des excuses voire tenter de sauver les relations diplomatiques. Par la suite, le vol de documents secrets par Edward Snowden de l’Agence de sécurité nationale (NSA) a révélé certains des programmes secrets les plus sensibles du renseignement américain, et a pu permettre aux terroristes de savoir comment ils étaient espionnés. Révélant également qu’Angela Merkel et Dilma Rousseff étaient sur écoutes, les alliances américaines ont été une fois encore menacées.

• Les droits de l’Homme : un travail en cours

Les Etats-Unis ont également rejoint le Conseil des droits de l’Homme des Nations Unies au cours de son mandat. Hillary Clinton œuvre pour « élargir le cercle de la dignité et des droits de l’Homme ». Pour cela, elle a tout d’abord créé le poste de conseiller spécial pour le droit des personnes handicapées au département d’Etat. A l’inverse, en 2012, le Sénat à majorité républicaine a bloqué la ratification de la Convention des Nations Unies sur les droits des personnes handicapées.

Cet objectif passe également par la défense des droits des femmes qui, en 2013, n’occupaient que 22% des sièges des assemblées législatives dans le monde. Comme elle l’a déclaré en 1995 lors de la Conférence mondiale des Nations-Unies sur les femmes à Pékin : « les droits de l’homme sont les droits des femmes et les droits des femmes sont les droits de l’homme ». Jusqu’ici la lutte pour l’amélioration de la condition féminine n’a jamais été vue comme une nécessité en diplomatie mais simplement comme une bonne action. Pour H. Clinton, il ne faut plus voir les femmes comme des victimes, mais comme de nouveaux partenaires potentiels qui pourraient apporter de nouvelles idées.

Élargir le cercle de la dignité passe également par la protection des minorités sexuelles et des membres de la communauté LGBT (lesbiennes, gays, bisexuels et transgenres), considérés comme des criminels dans plus de 80 pays dans le monde. Le Ministre de l’éthique en Ouganda a d’ailleurs déclaré que ces minorités pouvaient « faire une croix sur les droits de l’homme ». A titre d’exemple, au Nigéria, elles risquent 14 ans de prison pour relations homosexuelles (voire la peine de mort pour certains actes) et 10 ans de prison pour militantisme LGBT. La Russie a quant à elle interdit l’adoption d’enfants russes par des couples homosexuels ou par des ressortissants de pays légalisant le mariage pour tous et criminalisé les revendications des droits LGBT. Le ministre russe des Affaires étrangère, S. Lavrov a alors déclaré à Hillary Clinton que les Russes n’ont pas de problème avec les homosexuels mais qu’il ne comprend pas « pourquoi ces gens-là ont besoin de le crier sur tous les toits ? ».

En 2011, lors d’un discours à Genève au siège du Conseil des droits de l’Homme des Nations-Unies, elle a déclaré qu’à l’instar des droits de la femme, les droits des homosexuels sont les droits de l’Homme. Et alors que certains se défendent en disant que leur peuple est contre l’homosexualité, elle a répondu que « le leadership, par définition, c’est guider son peuple lorsque les circonstances le veulent. C’est monter au créneau pour défendre la dignité de tous les citoyens et pour persuader son peuple de faire de même ». En 2009, en tant que secrétaire d’Etat, elle a donc accordé aux couples de même sexe du personnel diplomatique les avantages et allocations existants pour les autres couples et a cherché à lutter contre la discrimination à l’embauche.

Après ces quatre années à la tête de la diplomatie américaine, Hillary Clinton a décliné l’offre de Barack Obama qui lui proposait de faire un second mandat. La diplomatie est pour elle une course de relais, et elle était arrivée au bout de son parcours. « Ces instants de sérénité ont été rares ces dernières années. Et je veux les savourer. Le moment de prendre une nouvelle décision difficile viendra bien assez tôt ».

Camille Savelli

[1] Voir notre article :  “La présidence Obama : être le King of Cool était-il suffisant ?”

[2] Voir notre article : “Ce que veut la Russie”