L’Union européenne sur la scène internationale, une puissance normative ?

4 juillet 2017

«Cet accord [COP21] est une victoire majeure pour l’Europe. Mais plus important encore, c’est une victoire majeure pour la communauté internationale», s’est félicité Miguel Arias Cañete, le représentant de l’Union européenne à la COP21. La capacité de l’UE à influencer la prise de décision à l’échelle internationale sur le terrain environnemental corrobore l’idée d’une « puissance normative européenne » développée par Laiki Laïdi (1).

Cette expression, à première vue contradictoire dans la mesure où la norme fixe ce que la puissance appelle à dépasser, prend son sens dans la notion de contrainte appuyée par un consentement préalable des Etats. En tant qu’aptitude à incarner un modèle attrayant, à imposer des règles communes à tous et à fixer des standards mondiaux, ce type de puissance, à rebours du modèle américain reposant sur la force coercitive n’est pourtant pas moins efficace. La norme, par la régularité des comportements, leur reconnaissance et leur légitimation, est intériorisée par les autres Etats comme standard d’action alors qu’elle est fondamentalement porteuse d’une identité européenne sous-jacente. La force de l’Union européenne a donc été de transformer son « aversion pour le risque » en force d’influence mondiale grâce à la mise en place de normes techniques, sociales et politiques.

Pourtant, cette puissance normative ne correspond pas à un objectif prédéfini en 1950 lors de la création de la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA) ou même en 1957 lors des Traités de Rome. L’Europe de la défense, sa fédéralisation, sa militarisation ont fait et font toujours débat au sein de l’UE. Elle est donc moins l’expression d’un schéma de construction européenne pensé à priori, que le résultat de son évolution en deux temps. Elle a d’abord cherché à intégrer le continent européen grâce à un modèle normatif discuté et communément accepté, autour d’un noyau dur : le marché intérieur, le commerce et les politiques monétaires. La norme s’est ainsi trouvée être le meilleur moyen de favoriser l’intégration sans mettre à mal les souverainetés nationales. Si son influence sur la scène internationale débute dès les années 1970 grâce aux accords bilatéraux et à sa politique d’élargissement, à partir des années 1990 signant la fin de la Guerre froide et le début d’une économie mondialisée, l’UE a cherché à exporter son modèle normatif et son modèle de gouvernance à travers un multilatéralisme triomphant. Pourtant, l’UE vit aujourd’hui une crise qui conduit à questionner la viabilité même de son modèle. Après près de 70 ans de construction européenne fondée sur la puissance de la norme, sa désagrégation interne affaiblit considérablement son influence normative à l’échelle mondiale.

« La préférence pour la norme », le modèle européen de la puissance

Construction d’une puissance civile à rebours d’une Realpolitik

Dès son origine, l’Union européenne a choisi de construire sa puissance à rebours de la Realpolitik qui avait jusque là prédominé. Toutefois, cette puissance normative a moins été le résultat d’un schéma préétabli que celui du processus de la construction européenne elle-même. Cette « préférence pour la norme », pour reprendre les termes de Laïdi, est tout d’abord la conjonction d’un contexte d’après Seconde Guerre mondiale et d’un projet politique de long terme basé sur l’idéal kantien de paix perpétuelle. Après s’être déchirée durant des siècles, et mis à mal toute la civilisation européenne lors de deux guerres mondiales, l’Europe a soif de paix. La CECA mise en place en 1950 est alors le meilleur moyen d’assurer la réconciliation des deux grandes ennemies : la France et l’Allemagne. Contrairement à une vision réaliste hobbesienne des relations internationales nécessairement conflictuelles car basées sur un état de nature, l’Europe a poursuivi l’objectif kantien de réduction de la structure anarchique du système international grâce à l’interdépendance croissante des Etats et un maillage normatif contraignant. Elle mise sur le long terme et l’interdépendance des Etats, et non pas sur la défense d’intérêts vitaux. Cette dernière est également désireuse de conserver sa place sur la scène internationale et, alors que le processus de décolonisation bat son plein (voir à ce sujet L’idée européenne face à la décolonisation et au fait colonial), la reconnaissance internationale de ses principes normatifs semble le meilleur moyen pour l’Europe de continuer à répandre son modèle. Le traité de Lisbonne de 2007 (Article 2 paragraphe 5) énoncera d’ailleurs plus tard très clairement cet objectif: « Dans ses relations avec le reste du monde, l’Union affirme et promeut ses valeurs et ses intérêts ».

C’est également par nécessité que les dirigeants européens consacrent leur projet de « puissance civile ». Dès le départ, la nécessité de respect de la souveraineté des Etats fait obstacle à toute évolution vers une puissance militaire. Le projet de la Communauté européenne de défense (CED) échoue ainsi en 1954 avec le refus des Français de faire évoluer l’Europe vers une institution fédérale – et la crainte d’un réarmement allemand -, rejet renforcé lors de la période gaullienne. Dès lors, l’absence de vision commune sur la construction européenne l’a empêchée d’intégrer le domaine militaire, laissé de côté au profit d’une intégration économique et commerciale. La Politique européenne de Sécurité commune (PESC) reste ainsi longtemps le fait d’une coopération intergouvernementale sans armé commune. L’émergence d’une politique Européenne de Sécurité et de Défense (PESD) mise en place lors du traité de Nice de 2000 ne déroge d’ailleurs pas à ce principe puisqu’elle se donne comme mission le maintien de la paix et non la défense militaire du continent européen. Les opérations de la PESD demeurent ainsi beaucoup plus civiles que militaires, et davantage orientées vers la reconstruction post-conflit, comme dans les pays de l’ex-Yougoslavie au début des années 2000. Son rôle s’exerce ainsi beaucoup plus sur le terrain diplomatique dans les instances internationales, comme en témoigne la position de médiatrice lors des négociations avec l’Iran de Catherine Ashton, Haute représentante pour les affaires étrangères et la politique de sécurité. Ainsi, l’UE ne dispose pas des prérogatives étatiques de défense et de sécurité, encore largement soumises à la coopération interétatique, l’empêchant ainsi d’apparaître comme une puissance militaire. C’est donc par la norme seule que l’Europe pouvait discipliner l’action des Etats sans les faire renoncer à leur souveraineté.

La force socialisatrice du commerce : le commerce au service de la norme

Les pays de l’UE choisissent donc d’emblée d’axer le projet européen sur la conviction de la force socialisatrice du commerce. Cette force s’applique d’abord au sein de la Communauté économique européenne (CEE) dès les traités de Rome de 1957 qui prévoit d’englober dans son périmètre d’action commune la politique de concurrence et commerciale et la politique agricole commune (PAC) dès 1961. Elles seront vite suivies de la politique industrielle commune énoncée en 1967 et la politique monétaire commune proposée par Raymond Barre en 1969. Cette harmonisation progressive des politiques économiques démontre la puissance de la norme au sein de l’UE. Celle-ci est entérinée par la création d’une entité judiciaire, la Cour de Justice des Communautés Européennes en 1958, qui permettra dès 1963 d’acter l’effet direct du droit communautaire sur le droit interne avant de consacrer sa suprématie en 1964. La puissance de la norme est ainsi entérinée dans le droit, renforçant son caractère contraignant.

Si l’UE s’est d’abord concentrée sur la mise en place de standards communs au sein du marché unique, le début de la mondialisation dans les années 90 renforce l’interdépendance entre les nations, et donc la dépendance de l’UE vis-à-vis des nations extérieures. L’UE a dès lors intérêt à faire prévaloir ses propres normes sur la scène internationale. En effet, son aversion au risque en matière environnementale comme pour la protection des consommateurs rend ses standards autrement plus exigeants que ceux de ses partenaires commerciaux. Si l’accès au marché commun conditionné par le respect de ces standards lui permet de contraindre ses partenaires économiques à s’y plier, elle est désavantagée sur les marchés mondiaux si elle ne parvient pas à faire y prévaloir ses propres préférences. La relation UE-Chine illustre l’intérêt de l’Europe à normer la mondialisation : il s’agit de pousser un pays au niveau de développement, au standard réglementaire et à échelle de priorités différente à s’associer à un système mondial élaboré collectivement. En cela, les contraintes de l’OMC sur les accords de libre-échange renforcent le processus d’entraînement des économies et donc la puissance normative de l’UE. L’harmonisation des règles d’origine, la protection intellectuelle, les normes environnementales et sanitaires à l’échelle mondiale par l’intermédiaire de l’OMC va dans le sens d’une diffusion mondiale des normes européennes et permet donc de diminuer le caractère contraignant de certaines préférences sociales européennes. Elle est également parvenue à asseoir sa définition particulière de la libre-concurrence qui rejette toute cartellisation. La jurisprudence européenne agit dans ce sens, notamment en condamnant des géants américains comme Microsoft en 2007 pour atteinte à la libre-concurrence des systèmes d’exploitation. La régulation de la concurrence et de l’économie mondiale a donc permis à l’UE d’asseoir sa puissance normative qui découle du marché mais affecte d’autres secteurs. Elle devient ainsi une force d’exemplarité et d’attraction au-delà de ses propres frontières.

Un modèle d’exportation

La force d’attraction de l’UE

L’UE incarne un modèle d’intégration par la norme commerciale et juridique, et le projet d’une union pacificatrice attire et s’exporte. Pourtant, l’acquis communautaire en tant que méthode d’intégration supranationale grâce à une commission indépendante, garante de l’intérêt communautaire et disposant de l’initiative juridique, n’est que très peu imité. Il est par exemple repris par la Communauté andine des Nations (CAN) créée en 1996, qui dispose d’un Secrétaire général aux pouvoirs similaires à ceux de la commission européenne. La plupart des organisations régionales conservent cependant un modèle de coopération largement intergouvernemental avec un secrétariat général au rôle limité et des assemblées parlementaires qui n’ont presque jamais de pouvoir de contrôle ou le rôle de co-législateur. C’est le cas par exemple du MERCOSUR (Marché Commun du Cône Sud) créé en 1991, qui, bien que constituant une communauté économique d’Etats d’Amérique du Sud, conserve une structure intergouvernementale. Il en est de même de l’influence juridictionnelle de la Cour de Justice de l’Union Européenne (CJUE) qui inspire les statuts des juridictions latino-américaines et africaines et leur jurisprudence, tout en se voyant dépassée et réappropriées par celles-ci en fonction des contraintes régionales. C’est peut être donc moins le contenu que la finalité d’intégration que l’UE cherche à exporter, notamment dans le domaine économique. En témoigne sa politique extérieure avec les organisations régionales comme l’accord bilatéral avec le MERCOSUR de 1992. Son objectif est clairement affiché : « permettre au MERCOSUR de bénéficier de l’expérience européenne en matière d’intégration régionale ». La transposition du schéma communautaire européen atteste donc bien de la force d’attraction de la réussite du modèle européen.

Cet attrait s’exerce ensuite plus directement sur les Etats à la fois proches géographiquement et culturellement. Elle passe par deux faisceaux privilégiés que sont la construction d’un marché commun et la promotion des droits de l’homme, de la démocratie et de l’Etat de droit. Pour les états ayant vocation à adhérer à l’UE, on observe durant tout le processus d’adhésion une projection du modèle européen à travers l’incorporation complète de l’acquis communautaire. Il s’agit de faire progressivement converger les états vers la norme européenne, d’abord sur le plan démocratique et des droits de l’homme. Le traité d’Amsterdam de 1997 constitutionnalise ainsi le respect des principes démocratiques comme condition d’ouverture des négociations d’adhésion. De profondes réformes sont ensuite mises en place pour aligner le plus possible le droit interne des candidats. Ce processus contraignant n’a pourtant pas empêché six élargissements successifs de l’Union, d’abord en 1972 à l’Irlande, le Danemark et le Royaume Uni, puis aux pays d’Europe du Sud et enfin aux pays de l’Est massivement intégrés à l’UE dans les années 2000. L’identité européenne et son modèle institutionnel séduisent donc. Les pays baltes qui y adhèrent en 2004 voient en l’intégration européenne un rempart aux ambitions impérialistes de la Russie. Pour des pays comme la Roumanie et la Bulgarie elle représente une opportunité d’élévation de leur niveau de développement économique et humain.

Sa force d’attraction s’exerce même hors des frontières du continent avec une demande d’adhésion du Maroc en 1981 et de la Turquie en 1999. Ces pays, sans avoir vocation à entrer dans l’UE vont pourtant être pleinement intégrés à la structuration d’un espace juridique européen proche à travers la Politique Européenne de Voisinage mise en place en 2004. Celle-ci a pour vocation de développer des relations privilégiées avec des pays très différents par la diffusion de valeurs, visant à assurer une stabilité politique et économique de ses frontières. La PEV vise donc la création de zones de libre-échange et la promotion de valeurs démocratiques grâce à la conditionnalité démocratique. C’est dans ce cadre qu’ont été établis plusieurs accords bilatéraux: l’Union pour la Méditerranée (Upm), le Partenariat Oriental et la Synergie pour la Mer Noire. Cependant, son efficacité est plus limitée que pour les pays candidats, du fait de l’intérêt tout relatif des Etats à se plier aux normes européennes. La politique d’élargissement européenne apparaît donc comme la politique étrangère européenne la plus efficace en termes d’impact sur les pays voisins et de renforcement de sa puissance normative.

Un modèle de gouvernance mondiale

La puissance normative de l’UE repose également sur sa capacité à imposer des règles communes à tous, au sein de l’UE comme à l’extérieur. L’UE s’est construite par un jeu de socialisation, de négociation entre ses membres. Elle fait donc figure de modèle d’intégration régionale, non par la force, mais par la norme commune négociée et acceptée par tous. Le compromis du Luxembourg de 1966 a ainsi contraint les membres de la CEE à voter à l’unanimité jusqu’à l’Acte Unique de 1986. Après la décision d’une union économique et monétaire intégrale acté par le Traité de Maastricht de 1992, l’UE devient l’organisation régionale la plus intégrée de la planète. Elle tente également de produire une égalité entre des pays au poids économique et géopolitique inégal grâce à des normes opposables à tous, y compris au plus puissants. Elle légitime par ailleurs ces normes en les adossant à des organismes de contrôle comme la CJUE ou la Cour Européenne des Droits de l’Homme (CEDH) dans le domaine judiciaire, la Banque Centrale Européenne dans le domaine monétaire. L’UE apparaît donc théoriquement comme une intégration régionale réussie, même si la pratique vient largement nuancer ce succès.

Elle cherche par ailleurs à exporter ce modèle de gouvernance afin de domestiquer les rapports mondiaux en mettant en place des mécanismes de régulation organisée pour préserver les biens publics mondiaux que sont l’environnement, la justice pénale et les droits de l’homme. Elle plaide ainsi dans de multiples organisations internationales pour davantage de coopération à l’échelle mondiale. À l’OMC, l’UE défend durant des années un “agenda large” pour l’ouverture et la régulation des marchés qui intègrerait les normes environnementales et sociales. A l’ONU, elle fait de même pour la création d’une agence mondiale de l’environnement. Toutefois, c’est vraiment avec le protocole de Kyoto de 1997 que l’UE s’est imposée comme leader en matière de défense environnementale en tant que groupe le plus actif et le plus engagé dans les négociations. Elle a à ce titre joué un grand rôle dans les discussions avec la Russie afin obtenir sa ratification du protocole et ainsi permettre son entrée en vigueur en 2005. Elle a ainsi réussi à placer la question environnementale à l’agenda politique international. L’UE prolonge cette influence normative par les hauts standards qu’elle place en matière environnementale. Ses lois REACH (Regulation, Evaluation, Authorization of Chemicals) mises en place en 2006 établissent par exemple une norme très stricte sur la commercialisation des produits chimiques dans l’espace européen.

Outre les politiques environnementales, l’UE se fait dès sa création la promotrice des droits de l’homme, de la démocratie et de l’Etat de droit au-delà même de son voisinage proche par leur vocation universelle. La politique d’aide au développement en est un vecteur privilégié. Au moment de la première CNUCED en 1964, elle met en place une politique de préférence pour les pays en développement avec les accords de Yaoundé. Cependant, dès la conférence de Lomé de 1975 avec 46 états d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP), elle conditionne les accords commerciaux d’une clause démocratique rendue systématique par le traité de Maastricht. De même, elle octroie des privilèges supplémentaires aux états respectant les normes du BIT (Bureau International du Travail) en termes d’abolition du travail des enfants et du travail forcé par exemple, contribuant ainsi à la diffusion de normes de respect des droits de l’homme.

Pourtant, cette puissance normative, se heurte, tant d’un point de vue théorique que pratique aux réalités des rapports de force en son sein et sur la scène internationale. En cela, la crise à laquelle elle fait face depuis une dizaine d’année cristallise ces points de friction.

La puissance normative à l’épreuve du réel

La puissance de la norme à l’épreuve des rapports de force

L’UE a donc tenté d’imposer un ordre post-westphalien à des Etats dont les relations sont encore régies par des rapports de force. L’UE est confrontée à une des limites de sa puissance normative dans la résistance des principales puissances mondiale qui n’hésitent pas à faire barrage à sa volonté d’hégémonie normative. En terme d’environnement par exemple, l’Union Européenne peine à convaincre les Etats-Unis de l’importance du principe de précaution et du principe de responsabilité. En refusant de ratifier le Protocole de Kyoto en 1997, ils refusent de se plier juridiquement aux normes environnementales impulsées par l’UE – ces problèmes se retrouvant dans la négociation du TTIP et l’application des accords de Paris. De même, la Russie refuse de faire partie de la politique de voisinage de l’UE et n’a pas hésité à décliner sa proposition d’un “accord de libre-échange global et approfondi”, estimant qu’ils n’étaient pas dans son intérêt. Du point de vue de l’UE, la PEV a en effet pour ambition de développer la prospérité et une coopération stable et pérenne entre les Etats frontaliers à l’UE sans pour autant y voir de potentiels candidats. Pourtant, elle revient à accepter les normes européennes sans participer à leur négociation. C’est ce que certains états rejettent par exemple en faisant fi des clauses démocratiques.

Ainsi, à mesure que l’on s’éloigne des frontières européennes, l’influence qu’exerce l’UE est moins celle d’une puissance normative que celle d’une organisation s’inscrivant dans les rapports de forces internationaux. La légitimité de sa puissance normative est remise en cause par les grandes puissances économiques. Le cas de l’Accord de Partenariat et de Coopération avec la Chine reflète cette limite. Cette dernière questionne en effet la légitimité de la clause démocratique présente dans l’accord et exprime ainsi une certaine réticence à la signer. Or, la promotion des droits de l’homme apparaît pour l’UE comme un moyen de développer sa capacité à agir sur la scène internationale. Le rejet de ces normes par un pays tiers conduit donc à rejeter l’identité même de l’UE. Par ailleurs, les concessions admises à la Chine avec laquelle aucun n’accord ne comporte de clause démocratique montre en réalité la partialité de l’application de cette norme supposée universelle et non-négociable. Elle est en effet obligatoire pour les accords avec les pays de l’ACP et son non-respect donne lui à des sanctions. La norme laisse donc de nouveau place aux traditionnels rapports de force internationaux : alors que certains Etats n’ont pas les moyens de refuser de se plier aux normes européennes, ceux qui n’y ont pas intérêt se soustraient volontiers à bon nombre de ses grands principes normatifs, comme ils le font déjà par rapport au droit international.

La puissance normative prise dans ses contradictions internes

L’UE s’est créée sur une base de consensus, avec pour objectif d’institutionnaliser et normaliser des ententes communes. Pourtant, aujourd’hui la réalité d’un manque d’harmonisation dans les idées et les ambitions de chacun est flagrante. En effet, les fonctionnaires européens se retrouvent face à la difficulté d’imposer des normes communes à 28 Etats à l’histoire et au niveau de développement disparate, comme l’a montré l’impossibilité de s’accorder sur le budget européen de 2005. Les deux années de négociations montrent la difficulté de gouverner par le débat commun à mesure que le nombre de membre s’accroît. Si déjà à l’échelle européenne on peut parler de “Victoire des égoïsmes nationaux sur la logique de solidarité”, la perspective d’une gouvernance mondiale paraît bien illusoire. Par ailleurs, l’UE semble ne pas réserver le même traitement à l’ensemble des membres, ce qui remet en question les fondements mêmes de sa création. La France par exemple, maintenait jusqu’en 2015 un déficit budgétaire largement supérieur au seuil fixé par la Commission sans subir pour autant la même austérité budgétaire que la Grèce. De plus, bien que les pays membres soient signataires de la Convention Européenne des Droits de l’Homme, il existe un déséquilibre entre ses membres sur la façon dont certaines normes comme le respect de la démocratie sont considérées. Ces dernières années, la Hongrie a ainsi ouvertement bafoué les règles européennes en matière de démocratie et de droits de l’homme en menaçant la liberté de la presse et le droit des minorités. La Pologne a également été condamnée par la CEDH pour avoir pratiqué la torture pendant deux ans. L’UE ne peut donc pas prétendre imposer ses acquis communautaires à des pays candidats et refuser l’adhésion de certains sur la base de règles de droit de l’homme qu’elle ne parvient pas elle-même à faire respecter.

D’autre part, le règne de la norme lui-même pose problème. En s’opposant au politique au nom de l’intégration européenne et de la mise en place des normes d’un monde plus juste, l’UE finit par dévaloriser les souverainetés nationales et donc le vote démocratique. L’hypertrophie de la norme donne donc nécessairement naissance à un désaccord au sein de l’Union et à un rejet populaire. C’est dans cette optique que l’on peut comprendre le rejet d’une constitution européenne en 2005 par les français (rejet à 54%) et les Néerlandais (61%). Le Brexit acté par le référendum populaire de juin 2016 porte ce rejet encore plus loin en impulsant une dynamique contraire à la construction européenne: le modèle européen basé sur la prédominance de la norme n’attire plus et fait même fuir. La crise que la zone euro traverse depuis 2010 affaiblit en cela considérablement l’économie européenne et sa capacité à imposer sa norme à travers le commerce. Plus qu’une simple crise conjoncturelle, elle sape la crédibilité du modèle européen en tant que réussite d’intégration économique, politique et culturelle en faisant ressortir ses divergences grandissantes mises à jour par les récents élargissements. Arnold Wolfers parle ainsi de politique de milieu qui aurait tendance à chercher à contrôler un espace périphérique sans réellement chercher à l’intégrer.

L’Union Européenne bâtie à rebours de la Realpolitik s’érige comme une puissance normative qui tente de prendre en compte le désir de souveraineté des Etats membres. Elle a tenté d’ériger la norme comme un nouveau principe de régulation internationale à travers l’exportation de son modèle. Si le multilatéralisme a connu un certain succès, comme en témoignent les 75 traités internationaux que l’UE a signé entre 1990 et 2005, la conjoncture actuelle révèle les limites de sa puissance normative tant dans son principe interne que dans son application sur la scène internationale. D’une part, les contradictions internes poussent à se demander si l’intégration européenne n’a pas été mise à mal faute d’avoir privilégié la multiplication de normes au détriment de la souveraineté des Etats. D’autre part, l’influence de sa norme semble s’estomper à mesure que l’on s’éloigne des frontières européennes. L’UE ne parvient donc pas à dépasser les intérêts nationaux et les rapports de force. Enfin, la parcimonie avec laquelle elle exporte sa norme démocratique pousse à se demander quelle “norme” est au fondement de son modèle : les valeurs de droits de l’homme et de démocratie ou son modèle économique ? Si c’est avant tout une influence portée par l’économie et le commerce, l’UE ne serait-elle pas plutôt une puissance commerciale?

Lolita DIEZ
Emmanuelle HUET

Bibliographie

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