Viktor Orbán et la politique étrangère hongroise

Depuis quelques mois, et particulièrement dans cette période pré-électorale, la presse européenne analyse les rapports de force entre les États membres de l’Union européenne en présentant la Hongrie « illibérale » et populiste de Viktor Orbán comme opposée à la France d’Emmanuel Macron, chantre d’un mouvement libéral pro-européen en faveur d’une intégration plus poussée.

Cette opposition a été largement construite par les intéressés eux-mêmes. Le 28 août 2018, lorsque Viktor Orbán rend visite à Matteo Salvini, ce dernier affirme qu’Emmanuel Macron est le « chef du parti des pro-migrants ». Le lendemain, le Président français accepte le défi et confirme être leur adversaire politique en vue des prochaines élections européennes [1].

Pour comprendre la politique intérieure de ces deux États et la stratégie de leurs dirigeants, cette opposition s’avère très opérante : en France, Emmanuel Macron a tout intérêt à réutiliser la carte du barrage au populisme, qui a déjà fait ses preuves durant les présidentielles de 2017. En Hongrie, Viktor Orbán et son parti, le Fidesz [2], tireront également avantage en continuant de marteler leur discours ultraconservateur et anti-immigration, après s’être fait réélire pour la troisième fois consécutive en 2018.

Cependant, cette grille d’analyse permet-elle de comprendre au mieux la politique étrangère de la Hongrie ? Un petit État enclavé de 10 millions d’habitant, cherche t-il réellement à atteindre une position suffisamment importante pour pouvoir contrebalancer l’influence française au sein des institutions européennes ? Il est indéniable que depuis la première élection d’Orbán, le pays a acquis une influence qu’elle ne possédait pas auparavant, en témoigne l’expression de Paul Lendvai faisant du Premier ministre le « nouvel homme fort de l’Europe » [3]. Mais il ne s’agirait pas d’exagérer cette influence : en effet, notons que même au sein du groupe de Visegrád [4] (Hongrie, Pologne, Slovaquie, République Tchèque), malgré toute l’autorité que possède Orbán, la Pologne reste la principale puissance régionale, tant politique qu’économique, et par conséquent celle ayant le plus de poids parmi les quatre [5].

Nager au plus près du requin

Aussi, réduire le paysage politique européen à une opposition entre deux mouvements guidés par la France et la Hongrie n’en dit pas assez sur la politique étrangère hongroise. D’abord, cette opposition laisse de côté un acteur européen de premier plan : l’Allemagne. En effet dans le duel libéraux-populistes/Macron-Orbán, les dirigeants allemands ne souhaitent manifestement pas prendre parti dans une joute verbale qui les agace au plus haut point [6]. L’on pourrait spontanément évoquer le couple franco-allemand, qui continue d’être présenté comme le moteur de l’intégration européenne, pour penser que la CDU-CSU (les partis conservateurs allemands) et Merkel ne peuvent se ranger que du côté de l’axe Macron.

Cela serait pourtant éluder la relation très spéciale qui unit l’Allemagne à la Hongrie. De fait, elle permet de mieux comprendre sa politique étrangère – et même celle des pays d’Europe centrale en général. En effet, les pays du groupe de Visegrád  constituent le premier partenaire économique de l’Allemagne, tant en termes d’exportations que d’importations. Ces relations économiques et commerciales ont instauré une véritable relation d’interdépendance entre l’Allemagne et l’Europe centrale [7]: cette dernière est plus que jamais une périphérie, véritable arrière-pays de l’Allemagne et de son industrie.

Dès lors, il est bien évident que les dirigeants allemands se doivent d’entretenir des relations amicales avec les régimes centre-européens, et la Hongrie d’Orbán, en dépit de ses indéniables caractéristiques autoritaires voire mafieuses [8] n’y fait pas exception. La venue à Budapest le 12 mars de Manfred Weber, président du PPE (Parti Populaire Européen), afin de pousser Orbán à s’excuser et à avoir un comportement plus acceptable envers les institutions européennes, est la dernière preuve que Merkel et la CDU-CSU refusent de lâcher si facilement le Premier ministre hongrois [9]. Il ne faut de surcroît pas oublier les liens idéologiques évidents entre la politique conservatrice et anti-immigration d’Orbán et l’aile la plus conservatrice de la CDU-CSU.

Selon le politologue danois Erling Bjøl, on peut comprendre la politique étrangère des small states par la comparaison suivante : ils se comportent comme les petits poissons qui cherchent à nager au plus près du requin pour éviter de se faire manger (« pilot-fish behavior ») [10]. Si le petit poisson est la Hongrie, le requin est indéniablement l’Allemagne. Mais comme il est impossible de dissocier l’Allemagne de l’Union Européenne, l’on comprend que soupçonner Orban d’être « anti-européen » n’a que peu de sens. L’aileron allemand – et donc, européen – offre une protection et un confort vital à la Hongrie.

Mais quel requin?

Pourtant, les agissements diplomatiques du gouvernement Orbán ces dernières années montrent que la politique étrangère hongroise répond aussi à d’autres impératifs et qu’elle ne peut se réduire à un partenariat avec l’Allemagne. Déjà le 10 octobre dernier, le Premier ministre hongrois recevait son homologue turc Recep Tayyip Erdogan, son « ami illibéral » selon l’expression du média d’opposition Index.hu [11]. Cette visite, qui a figé la capitale pendant quelques heures tant l’escorte d’Erdogan était grande et le dispositif policier important, donna lieu à une conférence de presse commune durant laquelle les deux dirigeants ont évoqué la possibilité d’une coopération militaire. Surtout, les deux dirigeants ont souligné les très bonnes relations économiques qu’ils entretiennent avec  un allié commun, Vladimir Poutine.

Car Budapest a bien opéré un rapprochement avec Moscou ces dernières années. Vladimir Poutine s’est ainsi rendu deux fois en Hongrie en 2018. Ces liens, ajoutés aux relations hungaro-turques, remettent en question l’image d’une Hongrie qui ne cherche que la bienveillance de l’Allemagne et des Européens. Bien qu’Orbán, en bon nationaliste hongrois, nie l’existence d’une quelconque amitié avec les Russes ou avec M. Poutine, il est indéniable que dès 2009 et avant sa réélection en 2010, les deux hommes se sont rapprochés [12]. Ces relations privilégiées se sont développées surtout à partir de 2014 et à travers une « ouverture à l’Est » avec notamment l’accord russo-hongrois d’agrandissement de la centrale nucléaire de Paks, confié à l’entreprise russe Rosatom[13]. A l’été 2017, l’Université hongroise de Debrecen a même annoncé remettre le titre de Civis Honoris Causa au Président russe.

Ce rapprochement souleva de nombreuses critiques dans l’opposition, pour qui il est facile de dénoncer une telle manœuvre tant la Russie (l’ancien dominateur soviétique) a encore mauvaise presse en Hongrie. Surtout, ce processus dérange l’autre Grand et allié traditionnel des pays d’Europe centrale depuis la disparition du bloc de l’Est : les États-Unis. Ainsi début février 2018, le chef de la diplomatie des États-Unis, Mike Pompeo, a effectué une tournée des pays d’Europe centrale et a surtout voulu mettre un terme aux errements diplomatiques hongrois lors du sa visite du 11 février, alors que Moscou – mais aussi Pékin – cherchent à s’imposer dans la région. Ces errements posent d’autant plus problème que depuis l’annexion de la Crimée par la Russie en 2014 et l’affaire Skripal, l’OTAN serre les rangs. Dans cette optique, les pays proches de la Russie sont scrutés avec attention.

Or la Hongrie n’agit pas de concert avec les autres membres de l’OTAN [14]. Le site hongrois Index.hu, reprenant les articles du New York Times [15], révèle que Budapest a permis à une banque russe, l’International Investment Bank, non seulement de s’installer dans la capitale magyare, mais aussi d’y disposer d’une immunité diplomatique et financière. Le fait que le dirigeant de la banque, M. Sonov, soit issu d’une famille d’agents du KGB, inquiètent les Américains qui voient à travers cette banque une possible base pour les espions russes. Cet événement serait probablement passé inaperçu quelques années auparavant, mais après plusieurs années de rapprochement hungaro-russe et alors que l’ensemble des pays de l’OTAN tente de mettre en place une politique de sanction cohérente à l’égard de la Russie, ces largesses alimentent à nouveau les soupçons de certains cadres de l’OTAN qui doutent de la loyauté de la Hongrie.

Vers des eaux troubles

La marge de manœuvre d’un petit État est largement déterminée par le système régional dans lequel il évolue, bien davantage que pour celle d’une grande puissance. A cet égard, la Hongrie profite à la fois de la bienveillance allemande, du statut d’État membre non seulement de l’UE mais aussi de l’OTAN. Bien que sa politique commence à ne plus être tolérée dans ces institutions, l’État hongrois tire toujours tous les bénéfices de son appartenance à ces institutions, bénéfices qui se traduisent par une marge de manœuvre très large en terme de politique étrangère. Il serait difficile de dire aujourd’hui quel est à terme l’objectif véritable d’Orbán. Ce double jeu, qui consiste à cultiver des liens à la fois avec l’Allemagne et les États-Unis tout en se rapprochant de la Russie, est très trouble et ne permet pas de tirer des conclusions tranchées.

Il est néanmoins possible de tirer certains enseignements concernant la politique étrangère hongroise. Le plus évident est le poids de l’histoire  et en ce qui concerne la Hongrie il s’agit d’une histoire de défaite que les hongrois qualifient de « tragiques ». La première révolution pour l’indépendance du pays en 1848-1849 fut écrasée par l’armée russe. Deux fois dans le camp des vaincus lors des deux guerres mondiales, la Hongrie fut ensuite satellisée par l’URSS pendant près de 40 ans. Les Soviétiques ont à nouveau réprimé une révolution hongroise en 1956. Ainsi, de même que les autres pays d’Europe centrale, une ambition guide les Hongrois : celle de ne plus être dominés par une puissance impérialiste. Si la Hongrie d’Orbán oscille d’une grande puissance à l’autre, c’est très certainement pour éviter qu’une telle situation se reproduise en densifiant et diversifiant son réseau d’alliance et d’influence. Il s’agit là d’un quasi-réflexe de survie typique des petits États d’après Robert O. Keohane. Selon lui, un petit État est « un État dont les leaders considèrent qu’il [l’État] ne pourra jamais, ni en agissant seul ni en agissant en petit groupe, avoir un impact significatif sur le système international »[16].

D’autres agissements d’Orbán tendent pourtant à montrer que le gouvernement Fidesz refuse de cantonner la Hongrie au statut de petite puissance, ambitionnant de faire d’elle une moyenne puissance. Toujours selon Keohane, une moyenne puissance est « un État dont les leaders considèrent qu’il [l’État] ne peut agir seul mais peut avoir une influence systémique en agissant en petit groupe ou à travers une institution internationale ». Il semble que l’ambition d’Orbán d’être chef du clan populiste et « illibéral » en Europe renvoie à la dernière partie de la définition de Keohane, et révèle une Hongrie aspirant à jouer un plus grand rôle dans les relations internationales, et en particulier européennes.

Cette aspiration est également visible à travers les liens étroits qu’elle entretient avec les autres pays du V4, et en particulier la Pologne. Ainsi, à l’occasion de la fête nationale hongroise du 15 mars, le Premier ministre hongrois a accueilli le Premier ministre polonais,  issu du parti polonais conservateur et eurosceptique « Droit et justice » (PiS), Mateusz Morawiecki. Les deux dirigeants ont annoncé dans un discours commun, la « renaissance » à venir de l’Europe centrale, la solidarité magyaro-polonaise ainsi que leur lutte commune contre « l’Empire »[17]. Il semble donc que les pays d’Europe centrale et du V4 constitue le « petit groupe » qui, selon la définition de Keohane, leur permet de passer du statut de « petite puissance » à celui de « moyenne », et par-là d’augmenter leur sentiment de sécurité,  si cher au regard de leur histoire.

La plus grande minorité d’Europe

Il est un dernier élément fondamental dans la politique étrangère de la Hongrie : l’existence de minorités magyares dans les pays voisins (Slovaquie, Ukraine, Serbie), et en particulier la Roumanie, où vivent environ 1,3 millions de Magyars (selon les chiffres du recensement roumain de 2011, les autorités hongroises parlent davantage de 1,5 millions). A la suite du traité de Trianon de 1920, la Hongrie est amputée des deux tiers de son territoire et des millions de Hongrois se sont alors retrouvés en pays étranger. Si la minorité de Transylvanie est la plus nombreuse et fait que les relations bilatérales avec la Roumanie sont historiquement très mauvaises, c’est la minorité hongroise d’Ukraine (131 000 hongrois en 2017) qui a récemment fait l’actualité.

Fin 2018 le gouvernement ukrainien passa une nouvelle loi sur l’éducation qui interdit l’enseignement dans la langue minoritaire au-delà de l’école primaire[18]. Cette loi ainsi que l’incendie du centre administratif de l’Association culturelle hongroise de Subcarpatie (KMKSZ), à Oujgorod (Ungvár, en hongrois), ont marqué le début des tensions entre la Hongrie et l’Ukraine. Le gouvernement hongrois tient en effet Kiev responsable de cette attaque. Depuis plusieurs années déjà la Hongrie bloque fermement l’entrée de l’Ukraine dans des institutions internationales comme l’OTAN ou l’UE [19].

Là encore il est difficile de produire une analyse tranchée des agissements de Budapest. Si le Fidesz se souciait vraiment des droits des minorités hongroises, il n’est pas sûr qu’il bloquerait l’accès de l’Ukraine aux institutions européennes. L’existence de ces minorités hongroises partout dans le bassin des Carpates offre de nombreux prétextes aux gouvernements successivement en place à Budapest pour diverses instrumentalisations. Il est bien évident qu’au sein de l’UE il ne peut y avoir aucune revendication irrédentiste [20], mais il est impossible d’évoquer la politique étrangère hongroise sans mentionner l’existence de cette minorité, la plus grande d’Europe. D’autant plus que l’Union Européenne n’a absolument aucune politique cohérente de gestion du problème des minorités (cf. crise catalane ou écossaise) et délègue – d’aucun dirait abandonne – cette gestion aux États.

Ainsi la Hongrie d’Orbán a de grandes ambitions et ne s’en cache pas. Le Fidesz ayant une emprise totale sur le pays, son leader peut mettre en place la politique étrangère qu’il désire sans rencontrer le moindre contre-pouvoir. C’était également vrai à l’échelle européenne, où jusqu’à récemment, rares étaient les voix à s’élever contre la politique du Premier ministre hongrois. Malgré les sanctions passées et probablement à venir, la Hongrie dispose d’une très grande marge de manœuvre grâce à la bienveillance allemande. Dans ce cadre-là, Orbán cherche d’autres alliés hors de l’Europe, tout en essayant de peser le plus possible au sein de l’Union, à l’aide notamment d’une alliance régionale en pleine renaissance.

Thomas Laffitte

[1] « L’Europe face au clivage Macron-Orbán », Le Monde, publié le 06 septembre 2018.

[2] Le parti du Premier ministre hongrois, de droite chrétienne et conservatrice, au pouvoir d’abord de 1998 à 2002, puis en continue depuis 2010.

[3] “Hungary’s lord and master reigns supreme, Book review Tony Barber”, Financial Times, 16 octobre 2017.

[4] Le “triangle” de Visegrád, devenu par la suite le groupe de Visegrád, ou V4, réunissait à l’origine la Pologne, la Tchécoslovaquie et la Hongrie en 1993 afin d’accélérer leur accession à l’OTAN et à l’UE. Bien que ces objectifs soient remplis, ce groupe informel existe encore.

[5] STRÁŽAY Tomáš, “Towards a sustainable Visegrad: Some reflections on the future role of Central Europe in the EU”, in MOSKALEWICZ Marcin, PRZYBYLSKI Wojciech (ed.), Understanding Central Europe. New York: Routledge, 2018.

[6] « L’Europe face au clivage Macron-Orbán », Le Monde, publié le 06 septembre 2018.

[7] Konrad POPŁAWSKI, The role of Central Europe in the German Economy: The Political Consequences. Warsaw: Ośrodek Studiów Wschodnich im. Marka Karpia (Centre for Eastern Studies), 2016

[8] Le chercheur hongrois Balint Magyar parle « d’Etat postcommuniste mafieux » au sujet de l’Etat autoritaire d’Orbán, tandis qu’András Bozoki propose l’idée d’un État « hybride » dont les traits autoritaires sont désormais plus nombreux que les traits démocratiques.

[9] « À Budapest, Weber à la recherche de solutions pour Orbán », Le Courrier d’Europe centrale, 12 mars 2019.

[10] Erling BJØL, “The small state in international politics”, in SCHOU August, BRUNDTLAND Arne Olav (ed), Small States in International Relations. Uppsala: Almqvist & Wiksells Boktryckeri AB, 1971, p. 29.

[11] « Illiberális török barátját fogadja Orbán » [Orbán reçoit son ami turc illibéral], Index.hu, publié le 08/10/2018.

[12] « Poutine à Budapest : les raisons cachées d’une visite-éclair », Le Courrier d’Europe centrale,  4 février 2017.

[13] « Poutine confirme la réalisation du projet nucléaire Paks 2 », Le Courrier d’Europe centrale, 29 août 2017.

[14] La Hongrie est membre de l’OTAN depuis 1999.

[15] “Hungary Rolls Out Red Carpet for Obscure Russian Bank, Stoking Spy Fears”, The New York Times, 18 mars 2018.

[16] Robert O. KEOHANE, “Liliputian’s dilemmas: Small States in International Politics.” International Organization, 23(2), p. 296.

[17] « Budapest et Varsovie affichent leur union contre « l’Empire » », Le Courrier d’Europe centrale, 15 mars 2019.

[18] Cette loi était loin d’être dirigée contre la minorité hongroise, par ailleurs très peu nombreuse, et qui a toujours entretenu des relations pacifiques avec les Ukrainiens. Cette loi est directement liée au conflit à l’Est du pays dans le Donbass.

[19] « Les Hongrois d’Ukraine, petit pion sur le grand échiquier », Le Courrier d’Europe centrale, 23 janvier 2019.

[20] Le souvenir de la grande Hongrie et le traumatisme de Trianon sont encore très présents aujourd’hui. La principale région convoitée par les irrédentistes hongrois est la Transylvanie.