Les pays nordiques et la construction européenne : quel bilan en marge des élections ?
À l’approche des élections du Parlement européen ce dimanche 26 mai, les pays nordiques membres de l’Union européenne, à savoir le Danemark, la Suède et la Finlande, se préparent à élire leurs députés. L’occasion de revenir sur les voies empruntées par ces pays jusqu’à leur adhésion, leur engagement au sein de la Communauté européenne ainsi que les grands enjeux que représente l’élection de 2019. Bien que souvent réunis dans une appellation commune, leurs destins européens ont divergé du fait de considérations économiques et géopolitiques. Ainsi la Finlande a été contrainte par ses relations avec l’URSS durant la Guerre froide. Les autres pays nordiques ont eu une attitude globalement hostile face aux transferts de souveraineté dans divers domaines, caractéristique d’un certain paradoxe, à mi-chemin entre foi européiste et réticence à l’égard d’une intégration européenne trop approfondie.
Une adhésion motivée par des critères économiques
Au sortir de la Seconde Guerre mondiale, la Suède et le Danemark sont des économies ouvertes aux échanges internationaux et fortement exportatrices. La coopération régionale et internationale est donc essentielle pour leur accès à des marchés extérieurs. L’économie danoise, à titre d’exemple, est fortement dépendante de l’exportation de ses produits agricoles qui représentent 70% des exportations du pays à la fin des années 1940. L’importance accordée au libre-échange et les liens économiques avec la Grande-Bretagne sont deux paramètres essentiels qui expliquent l’engagement de la Suède et du Danemark dans des organisations économiques régionales comme l’Association européenne de libre-échange (AELE). La Finlande était quant à elle contrainte par ses obligations à l’égard de l’URSS. Instituée en janvier 1960, l’AELE entendait créer une association de libre-échange concurrente du Marché commun. En réalité cette dernière s’était progressivement calquée sur les standards de la CEE, amorçant un rapprochement qui a pu favoriser l’adhésion de ces pays à la Communauté économique européenne (CEE). La Suède et le Danemark ont ainsi adopté des normes et des règles propres au Marché commun avant même leur adhésion effective. Ce rapprochement s’est par exemple scellé par des accords bilatéraux comme en 1972 lorsque la Suède a négocié un accord avec la CEE par peur de se voir coupée de la Grande-Bretagne et du Danemark, deux de ses principaux partenaires commerciaux.
En conséquence, les candidatures des pays nordiques se sont faites dans les pas de la Grande-Bretagne, dont les candidatures successives ont divisé ces pays. Les rapports qu’entretenait la Finlande avec l’URSS l’obligeaient à se tenir à l’écart alors que le Danemark et la Norvège ont suivi leur voisin britannique sans hésitation. La Suède entendait garder sa neutralité lors de la première candidature britannique en 1961 mais changeât de position lors de la seconde en 1967. Le contexte institutionnel avait en effet évolué suite au compromis de Luxembourg de 1966, lequel affirmait comme principe intangible le droit de veto des États-membres. La Suède y voyait ainsi la possibilité de concilier neutralité et adhésion puisqu’elle ne pouvait se voir imposer des décisions allant à l’encontre de ses principes fondamentaux. Cependant, lors de la troisième candidature britannique de 1970, le Premier ministre social-démocrate Olof Palme refusa de demander l’adhésion, considérant que la CEE avait une finalité politique à travers les projets d’Union économique et monétaire et de coopération en matière de politique étrangère. Les candidatures britanniques de 1961 et 1967 se heurtèrent au veto du Général de Gaulle mais son départ en 1969 permit au Danemark, en compagnie de la Grande-Bretagne et de l’Irlande, d’intégrer la CEE.
Les obstacles politiques et géopolitiques à l’adhésion
Bien qu’une adhésion à la CEE était un enjeu considérable pour le développement économique des pays nordiques, seul le Danemark avait effectivement intégré la communauté européenne en 1973. Cette adhésion séparée illustre les voies divergentes empruntées par ces États. Certains projets avaient pourtant tenté de leur donner une certaine unité à travers la promotion d’une coopération nordique justifiée par les liens historiques, culturels et linguistiques unifiant ces pays. Parmi les projets les plus importants se trouvent le projet Nordek de coopération nordique économique lancé en avril 1948, l’Union douanière scandinave ou encore le Marché nordique du travail. Le Conseil nordique créé en 1952 est devenu une enceinte de discussion clé entre les différents gouvernements nordiques. [1] Cette coopération n’était pas perçue comme incompatible avec l’adhésion à des organisations européennes. L’adoption d’une ligne commune pouvait être considérée comme un moyen de peser plus au sein des organisations régionales ou internationales et éventuellement d’adhérer en bloc à la CEE. Cependant une partie des projets de coopération nordique ont échoué, faute de réelle unité sur des sujets sensibles comme l’OTAN ou l’adhésion à la CEE et à cause d’une Finlande trop restreinte par ses liens avec l’URSS.
Ainsi l’unité de ces pays s’est-elle heurtée à la question centrale de la neutralité et de la sécurité collective. L’adhésion du Danemark à l’OTAN en 1949 a rapproché le pays du camp occidental durant la guerre froide, notamment des pays membres de la CECA puis de la CEE. Sur la plan géopolitique, il n’y avait donc pas de contradiction intrinsèque à l’adhésion du Danemark à la CEE fortement ancrée à l’Ouest. La position atlantiste du pays pendant la guerre froide contrastait fortement avec celle de la Suède et de la Finlande. Un des éléments fondamentaux de la politique étrangère de la Suède est la préservation de sa neutralité affirmée depuis 1814. S’engager dans la CEE signifiait ainsi prendre position dans le conflit en s’engageant à l’Ouest. La coopération avec l’Ouest était certes importante mais centrée sur les relations économiques. La volonté de promouvoir une autre voie de non-alignement était au cœur du discours des sociaux-démocrates au pouvoir et notamment du Premier ministre Olof Palme. Ne pas adhérer à l’OTAN était également perçu comme une nécessité afin d’éviter que l’URSS n’accroisse son influence sur la Finlande. L’adhésion de la Finlande à la CEE était inenvisageable du fait de la pression exercée par l’URSS. La politique de non-alignement finlandaise permettait de ne pas froisser l’Union soviétique et de garantir ses intentions amicales. La Finlande était en effet contrainte par un traité d’amitié signé avec l’URSS en avril 1948 puis renouvelé à diverses reprises. Ce dernier l’obligeait à rester en dehors de tout conflit et l’empêchait de s’engager pleinement dans les organisations régionales européennes.
Avec la chute de l’URSS en 1991, le principal obstacle à l’adhésion de la Finlande disparut. En Suède, la fin de la guerre froide fit perdre de l’importance à la politique de neutralité. De plus, les sociaux-démocrates perdirent en influence suite à la crise économique de 1990-1991. La montée en puissance des partis bourgeois favorables à l’économie de marché relança le débat sur l’adhésion. Ainsi, en novembre 1990, ces derniers se mirent d’accord avec les sociaux-démocrates quant à l’adhésion du pays à la CEE. La Finlande, libérée du traité d’amitié, put mener une politique étrangère libre. S’amorça alors un réalignement sur l’Ouest à travers la coopération avec l’OTAN et l’adhésion à l’UE. La Suède et la Finlande intégrèrent finalement l’UE en 1995 en compagnie d’un autre pays neutre, l’Autriche. Les raisons de la candidature restaient essentiellement économiques. En effet, lorsqu’en 1986 l’Acte unique prévoyait la création d’un « grand marché intérieur européen », les pays nordiques avaient craint d’être tenus à l’écart. Ils acceptèrent dès lors de déléguer certains pans de leur souveraineté afin de bénéficier de ce qui était perçu comme un formidable potentiel de développement économique. Cependant ils restèrent méfiants à l’égard de la supranationalité, comme l’atteste les dérogations obtenues dans le cadre des négociations tel que le monopole étatique suédois sur l’alcool et le tabac.
Les pays nordiques dans l’UE, un engagement partiel ?
Une fois entrés dans l’UE, les pays nordiques ont contribué à l’approfondissement de l’intégration européenne dans les domaines jugés cruciaux comme le Marché commun tout en conservant la vision d’une Europe « à la carte » faite de dérogations dans les domaines considérés comme la chasse-gardée des Etats. À cet égard, la Finlande a été moins réticente à s’engager pleinement dans le projet européen. Ces pays ont joué un rôle dans l’intégration horizontale de l’UE en défendant fermement les candidatures des trois pays baltes nouvellement indépendants, en vue de leur adhésion en 2004. Les liens entre les pays de la Baltique s’étaient en effet resserrés à travers la création en 1992 du Conseil de la Baltique et le rapprochement progressif entre ces Etats et le Conseil nordique. L’élargissement vers l’Est a également été soutenu par les Nordiques, lesquels ont joué un rôle significatif d’assistance économique et politique aux nouveaux candidats.
Malgré cette foi solide dans le projet européen, la Suède et le Danemark ont constamment manifesté leur volonté d’obtenir des dérogations au sein de la Communauté européenne. La Finlande est le seul des trois pays à s’engager pleinement dans l’Union économique et monétaire (UEM) puisque le markka finlandais est entré dans le système monétaire européen en 1996 avant d’être remplacé par l’euro en 1999. Plus réticents à l’idée de déléguer leur politique monétaire, la Suède et le Danemark s’accrochent à leur indépendance sur ce point. Ainsi les référendums sur l’euro ont été rejetés dans les deux pays au début des années 2000. Cette attitude sceptique vis-à-vis d’une européanisation jugée trop verticale avait déjà éclaté au grand jour lors de la ratification du traité de Maastricht au Danemark, rejeté à 50,7% par le peuple danois en juin 1992. Afin de ne pas compromettre la relance du projet européen, le Conseil européen d’Edimbourg reconnut au Danemark un statut spécifique avec quatre dérogations dans des domaines qui supposaient un transfert de souveraineté : l’euro, la défense commune, la coopération judiciaire et la citoyenneté européenne. Ainsi le Danemark et la Suède ont contribué, avec la Grande-Bretagne notamment, à « l’exceptionnalisme généralisé » caractéristique de l’UE, dans laquelle les opt-out et les dérogations sont monnaie courante.
Cet exceptionnalisme s’exprime notamment en matière de défense. L’exemption obtenue sur la défense à travers le compromis d’Edimbourg atteste que la stratégie de sécurité danoise exclut largement l’UE par rapport à l’OTAN. Le Danemark ne participe pas à de nombreuses opérations de la Politique européenne de sécurité commune (PESC) du fait de cette dérogation. Il défend fermement un point essentiel du traité de Maastricht qui affirme que la PESC doit respecter « les obligations découlant pour certains États membres du traité de l’Atlantique. » La Suède et la Finlande, quant à elles, se sont faiblement engagées dans la défense européenne du fait de leur neutralité. L’article J.4 du traité de Maastricht stipulant que « la politique de l’Union n’affecte pas le caractère spécifique de la politique de sécurité et de défense de certains États membres » est donc un gage important de préservation d’une politique étrangère neutre pour les deux États. Mais contrairement au Danemark, la Suède n’a pas demandé d’exemption dans le cadre de la PESC et participe donc à certaines de ses opérations. En effet, l’objectif du pays a évolué puisqu’il se base désormais sur la possibilité de pouvoir rester neutre en cas de conflit, et non plus sur une neutralité intangible.
Les élections européennes de 2019 : quels enjeux ?
La campagne électorale en marge du scrutin du 26 mai se concentre essentiellement sur les enjeux climatiques, l’immigration, ainsi que le rejet ou la défense du projet européen tel qu’il est porté par les pays membres. Les pays nordiques figurent parmi les pays les plus europhiles au regard du dernier eurobaromètre datant de février-mars 2019 [2]. Parmi les personnes interrogées, 70% voteraient pour un maintien de leur pays dans l’UE en cas de référendum en Finlande, 77% au Danemark et 81% en Suède alors que la moyenne européenne est à 68%. Parmi les questions les plus importantes, le réchauffement climatique et la protection du climat arrivent en tête dans les trois pays. Les thèmes de la sécurité, de la lutte contre le terrorisme et de l’immigration occupent les second rangs pour le Danemark et la Finlande alors que les Suédois semblent accorder plus d’importance à la protection des droits humains et la démocratie ainsi qu’à la manière dont l’UE devrait travailler dans le futur, attestant d’une confiance importante dans son avenir. Cependant, les enquêtes en marge du scrutin du 26 mai montrent que les Suédois sont principalement concernés par les enjeux liés à l’environnement et à l’immigration. L’importante place prise par l’immigration dans la campagne danoise nuance également les résultats de l’eurobaromètre.
Les thèmes de l’environnement et de l’immigration dominent la campagne en Suède. Si le climat était déjà en tête parmi les considérations principales des électeurs en 2014, il a pris davantage d’importance dans les sondages réalisés récemment. Les épisodes inédits de sécheresse et les feux de forêt l’été dernier, ainsi qu’une mobilisation importante des jeunes face à des gouvernements jugés incapables d’endiguer le réchauffement climatique expliquent en grande partie l’importance que revêt ce thème dans la campagne. La crise migratoire de 2015 et la politique d’asile très généreuse menée par la Suède la même année [3] ainsi que le nombre important de disparus en Méditerranée montre qu’il y a pour les Suédois un problème à résoudre à l’échelle de l’UE. Les sociaux-démocrates au pouvoir souhaitent une coopération plus poussée en matière d’asile entre les États, avec les mêmes règles dans chaque pays. La rupture avec le passé est claire : la Suède ne recevra désormais pas plus de migrants par habitant que les autres pays de l’UE. La rigidité croissante des partis de droite à l’égard de l’immigration et la montée en puissance du parti populiste les Démocrates de Suède, hostile à l’immigration, ne font qu’accroître la place prise par ce thème dans les débats. Les questions du climat et de l’immigration segmentent l’opinion publique, cette dernière étant la plus important pour les électeurs de droite et d’extrême-droite alors que le reste de l’électorat place les questions environnementales en tête de leurs préoccupations.
La campagne européenne au Danemark est largement marquée par le thème de l’immigration et plus particulièrement par une hostilité commune de la part des grands partis, de gauche comme de droite. Depuis 2015, le gouvernement de droite soutenu par l’extrême-droite a mené des politiques très restrictives en matière d’immigration à travers le rétablissement de frontières terrestres, des allocations moins généreuses aux migrants ou un regroupement familial plus contraignant. Sans surprise, les partis du gouvernement, notamment les Libéraux, le parti du Premier ministre Lars Løkke Rasmussen, ainsi que le Parti du peuple danois, soutien du gouvernement et d’idéologie anti-migration, adoptent une position hostile à l’immigration. La particularité du Danemark est que la position des sociaux-démocrates sur ce point rejoint celle de ses homologues de droite et d’extrême-droite, faisant du rejet de l’immigration le thème principal de la campagne, laquelle est perçue comme une question cruciale pour gagner les élections. Nombre de partisans des sociaux-démocrates considèrent que l’attitude non-hostile du parti lui aurait fait perdre les dernières élections, ce qui expliquerait son revirement. L’autre particularité de la campagne pour l’élection européenne est que des élections législatives ont été convoquées une dizaine de jours après l’élection, le 5 juin. Or, l’ordre d’importance est clair parmi les électeurs qui préfèrent débattre des enjeux propres à la campagne nationale, faisant perdre de l’importance à l’élection du Parlement européen. La proximité des deux élections fait coïncider les enjeux européens et nationaux, ce qui explique la place centrale occupée par le thème de l’immigration, récurrent dans le débat politique danois depuis plusieurs années.
La Finlande est dans une situation similaire puisque le pays vient d’élire ses députés lors des élections législatives du 14 avril dernier et les partis n’ont pas encore réussi à s’entendre quant à la formation du futur gouvernement. Il est donc à craindre que l’élection d’avril fasse de l’ombre aux élections du 26 mai, d’autant plus que la participation aux élections européennes est largement plus faible qu’aux élections nationales, entre 35 et 40% depuis les années 2000 contre plus de 65% pour les élections du Parlement. Le taux de participation des jeunes est particulièrement bas en comparaison avec les voisins nordiques. En 2014, seuls 10% des 18-15 ans avaient voté, contre 65% en Suède et 38% au Danemark. Un tel chiffre s’expliquerait par la faible place donnée dans les campagnes européennes aux thèmes intéressant les jeunes comme le chômage et l’éducation. Cependant, la place prise par l’environnement dans la campagne pourrait les amener à voter massivement lors du prochain scrutin. Greenpeace Finlande avait même appelé le scrutin d’avril « l’élection du climat », affirmant que jamais la question du réchauffement climatique n’avait été discutée avec plus de sérieux en Finlande. Mais selon Kimmo Elo, chercheur sur les questions européennes à l’Université d’Åbo, la campagne européenne tournerait essentiellement autour d’un débat entre euro-sceptiques et pro-européens, caractérisé notamment par l’influence grandissante du parti euro-sceptique les Vrais Finlandais, arrivé second lors du scrutin d’avril et donné vainqueur de l’élection du 26 mai par de nombreux sondages.
Les pays nordiques n’échappent donc pas à la polarisation du débat vers une opposition entre euro-sceptiques et europhiles, un élément que l’on retrouve dans la majorité des pays membres. En Suède, le Premier ministre social-démocrate S. Löfven a récemment déclaré que l’un des enjeux principaux de l’élection du 26 mai était de contrer la vague nationaliste euro-sceptique. Les extrêmes, que ce soit le Parti du peuple danois, les Démocrates de Suède ou les Vrais Finlandais, ont gagné en influence ces dernières années. Il n’est cependant pas question d’un front nordique des partis nationalistes. Alors que ses homologues danois et finlandais ont rejoint le mouvement européen d’union des partis nationalistes mené par le ministre de l’intérieur italien M. Salvini, les Démocrates de Suède ont clairement affiché leur intention de se tenir à l’écart. Son leader J. Åkesson s’est montré critique à l’égard du Parti du peuple danois et des Vrais finlandais, se disant « pris de cours » face à une telle décision. Très fermes à l’égard d’une Russie considérée comme une menace importante, les Démocrates de Suède jugent incompréhensible que des partis nationalistes finlandais et danois puissent s’allier à des mouvements affichant des sympathies pro-russes comme le Rassemblement national. Même si l’intention des partis d’extrême-droite est de limiter le pouvoir de l’UE et d’affirmer la souveraineté nationale, il n’est pas pour autant question d’une sortie effective de leur pays réciproque. Les Démocrates de Suède ont adopté une stratégie visant à transformer l’UE de l’intérieur et ne sont pas hostiles à toute forme de supranationalité comme par exemple le Marché commun. Le parti voudrait en revanche des formes de coopération volontaires entre États et non plus imposées par les institutions européennes. Une députée des Vrais Finlandais avait également déclaré que quitter l’UE serait « politiquement stupide ». Le discours est donc davantage centré sur une reconfiguration de l’intérieur des institutions au profit des États-nations, plus que sur une sortie pure et dure, laquelle est loin d’être majoritaire au sein des opinions publiques des États nordiques.
L’histoire européenne des pays nordiques ainsi que le déroulement de la campagne européenne montrent que malgré les nombreux points communs économiques, politiques et culturels qui justifient l’utilisation de la l’appellation « États nordiques », les destins européens de ces États ont divergé. Parmi les points communs notoires figurent une foi européiste plus forte que la moyenne européenne ainsi que l’importance que revêtent les thèmes de l’immigration et de l’environnement dans la campagne européenne. La Suède et le Danemark auraient selon Eric S. Eihorn adopté une attitude « juste assez » [4] à l’égard du projet européen, caractérisée par un détachement vis-à-vis de certains projets phares de l’UE supposant des transferts de souveraineté dans des domaines régaliens comme la défense et la monnaie unique. Il apparaît néanmoins que l’engagement de la Finlande dans le projet européen a été plus affirmé du fait d’une histoire conditionnée par ses relations avec l’URSS. L’adhésion pouvait être perçue comme un gage de développement et de sécurité après des années de politique étrangère contrainte par l’URSS. Le taux de participation ainsi que les résultats du scrutin de ce dimanche 26 mai donneront un aperçu clair des nouvelles tendances quant à la relation qu’entretiennent les pays nordiques avec le projet européen.
Adam Garnell
[1] Le Conseil nordique est composé de cinq membres, à savoir l’Islande, le Danemark, la Suède, la Finlande et la Norvège.
[2] Pour voir les différents eurobaromètres, à l’échelle de l’UE ou pays par pays :
[3] En 2015, la Suède a accueilli 163 000 demandeurs d’asile, faisant du pays l’un des Etats européens les plus généreux en matière d’asile par rapport à sa population.
[4] Einhorn, Eric ; Just Enough (‘Lagom’) Europeanization. The Nordic States and Europe
Bibliographie :
Articles de presse
“Ingmar Nevéus: Putin splittrar Europas högerpopulister”, Dagens nyheter
https://www.dn.se/nyheter/varlden/ingmar-neveus-putin-splittrar-europas-hogerpopulister/
“Åkesson om beskedet: ”Besviken och tagen på sängen”, Dagens nyheter
https://www.dn.se/nyheter/politik/akesson-om-beskedet-besviken-och-tagen-pa-sangen/
“Ewa Stenberg: Invandringspolitiken splittrar både EU och Sverige”, Dagens nyheter
https://www.dn.se/nyheter/politik/ewa-stenberg-invandringspolitiken-splittrar-bade-eu-och-sverige/
“DN/Ipsos: Klimatet toppar väljarnas lista inför EU-valet”, Dagens nyheter
https://www.dn.se/nyheter/politik/dnipsos-klimatet-toppar-valjarnas-lista-infor-eu-valet/
“Denmark among most influential countries in the EU”, CPH Post
http://cphpost.dk/news/denmark-among-most-influential-countries-in-the-eu.html
“Why Danes take EU elections far more seriously than other Europeans”, The Local Danemark
https://www.thelocal.dk/20190421/why-danes-take-eu-elections-far-more-seriously-than-other-europeans
“Elections européennes : le Danemark en ordre de marche”, RFI
http://www.rfi.fr/europe/20190519-elections-europeennes-danemark-marche-venstre-volkeparti,
“Sur les routes de l’Europe. Au Danemark, l’autre pays anti-migrants”, Franceinfo
“Les législatives au Danemark auront lieu le 5 juin, avec une droite usée par le pouvoir”, Le Monde
“Samlingspartiet och Sannfinländarna kan gynnas av lågt valdeltagande i EU-valet”, Hufvudstadsbladet
“Could Finland be the unlikely thorn in the EU’s side?”, Sunday Telegraph
“Européennes 2019 : en Finlande, un débat centré sur les enjeux nationaux”, La Croix
“Social Democrats, populists top Finland vote ahead of EU’s”, AP news
https://www.apnews.com/7331c349c5cd432ebe7a8372270c7ecd
“Happy young Finns don’t vote in EU elections”, EU observer
https://euobserver.com/eu-election/144950
Ouvrages
Gerbet, Pierre (dir) , Dictionnaire historique de l’Europe unie, Andrée Versailles EDS, 2009
Bitsch, Marie-Thérèse , Histoire de la construction européenne de 1945 à nos jours, Ed. Complexe, 2004
Meinander, Henrik, A history of Finland, Hurst & Company, 2011
Helle, Astrid , Histoire du Danemark, Hatier, 1992*
Gstöhl, Sieglinde , Reluctant Europeans. Norway, Sweden, and Switzerland in the process of integration, 2002
Huberdeau, Philippe, La construction européenne est-elle irréversible ?, La documentation française, 2017
Article de recherche
Einhorn, Eric ; Just Enough (‘Lagom’) Europeanization. The Nordic States and Europe, Scandinavian studies, 2002
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