Le Botswana face à l’Afrique du Sud (1885-1994) : entre dépendance et affirmation économique et politique

Le Botswana est souvent désigné comme un pays à la réussite impressionnante, à la richesse insolente, et devant servir de modèle de développement à toute l’Afrique subsaharienne. Sont pour cela mis en avant les indicateurs économiques et les rapports d’ONG : désigné comme le pays le moins corrompu d’Afrique par Transparency International [1], son PIB en parité de pouvoir d’achat par habitant est supérieur à celui de la Chine ou du Brésil [2], il affiche une croissance de 9% par an durant les 40 premières années du pays et n’a pas connu de conflits majeurs. Toutefois, la plupart des travaux concernant le pays tendent à être idéalistes et souvent économicistes, négligeant les dynamiques politiques qui ont marqué le pays avant et après son indépendance en 1966.

Parmi ces dynamiques importantes dans l’histoire du pays, l’une des plus significatives est la menace qu’a pu constituer l’Afrique du Sud pour l’intégrité territoriale et la souveraineté des entités ayant occupé le territoire suite à l’arrivée des Européens – à savoir le protectorat du Bechuanaland puis le Botswana moderne. C’est chose finalement assez logique, du fait du peuplement similaire de l’Afrique du Sud et du Botswana pré-coloniaux, les deux étant majoritairement habités par des groupes appartenant aux familles linguistiques Khoisan et Sotho.

De plus, les rapports et éloges mentionnés plus haut font la part belle à l’aspect économique de l’histoire et la réussite du Botswana alors que le rôle diplomatique du pays après son indépendance en a fait, progressivement, le leader de l’Afrique australe, avant que la fin de l’apartheid permette à l’Afrique du Sud d’endosser ce rôle.

Le protectorat du Bechuanaland : simple périphérie des Etats voisins ?

Dès 1885 et la proclamation du protectorat du Bechuanaland – ancêtre du Botswana –, les Britanniques tentent d’alléger au maximum le coût économique de leur domination sur le territoire, ce qui conduit à un double mouvement. Tout d’abord, les Britanniques ont ainsi eu tendance à déléguer leur autorité, notamment à la British South Africa Company de Cecil Rhodes [3]. Ensuite, les autorités coloniales se sont appuyées sur leur colonie d’Afrique du Sud pour la gestion du territoire, en employant par exemple des fonctionnaires sud-africains, plus facilement disponibles que ceux de métropole.

Ainsi, très rapidement après l’établissement du protectorat du Bechuanaland, la British South Africa Company de Cecil Rhodes cherche à obtenir des concessions sur le territoire du protectorat. En effet, Rhodes est le fondateur de la Rhodésie voisine, et cherche à établir une grande liaison qui irait du Caire au Cap, et qui passerait donc par le territoire du protectorat, dont la situation géographique fait donc, à ses yeux, la valeur. Les autorités britanniques concèdent ainsi plusieurs parties du territoire du protectorat à la British South Africa Company, et notamment des terres situées au Sud de l’actuelle bande de Caprivi que celle-ci convoitait pour y faire passer une ligne de chemin de fer.

Il est alors convenu que la majeure partie du protectorat doive, à terme, être mise sous l’autorité directe de la Company de Rhodes, ce que perçoivent rapidement les locaux. Or, ceux-ci connaissent les pratiques de domination par l’élite blanche mise en place en Rhodésie voisine, alors que le protectorat en place permettait aux autorités traditionnelles de conserver un poids important, l’administration britannique restant assez « légère ». Les chefs locaux se mobilisent donc pour faire part de leur opposition résolue à cette intégration, et en appellent aux autorités britanniques. Leurs demandes ne sont toutefois pas prises en compte, et l’importance de la British South Africa Company dans le protectorat ne cesse de croître.

Ce processus connaît toutefois un coup d’arrêt aussi décisif qu’inattendu en 1895. En effet, Leander Jameson s’appuie alors sur son ami Cecil Rhodes pour monter une tentative de coup d’État au Transvaal voisin, convoité de longue date par les Britanniques et les autorités du Cap. L’échec de cette intervention et le coup porté en conséquence à l’image ainsi qu’à la crédibilité britannique font tomber Jameson en disgrâce, lequel entraîne Rhodes dans sa chute. Dès lors, une incorporation du Bechuanaland à la Rhodésie n’est plus d’actualité.

Le protectorat reste toutefois convoité par l’Afrique du Sud, avec laquelle il entretient des liens de dépendance importants, qui viennent principalement de la volonté des Britanniques d’opérer une administration indirecte du territoire en s’appuyant sur la province de la colonie du Cap, de façon à alléger le « poids » du protectorat pour le colonisateur. Ainsi, la première capitale du Bechuanaland est établie à Vryburg, sur la frontière avec le territoire administré par le Cap. En 1895, la partie méridionale du protectorat, sur laquelle est située Vryburg, est intégrée à la colonie du Cap. Les autorités britanniques désignent alors Mafeking comme nouveau quartier général de l’administration, elle aussi située sur le territoire du Cap – elle est désormais capitale de la province sud-africaine du Nord-Ouest. Le Bechuanaland devient alors la seule colonie à être administrée depuis l’extérieur de son territoire.

De plus, en 1909 est voté au Parlement britannique le South Africa Act, qui planifie la réunion de plusieurs colonies britanniques dans le dominion de l’Union sud-africaine. L’article 151 de l’Acte d’union ainsi voté prévoit alors une intégration, à terme, du protectorat du Bechuanaland à l’Union sud-africaine. Le protectorat est dès lors incorporé à la Southern African Custom Union, centrée sur l’Afrique du Sud, et qui gère la collecte ainsi que la distribution des droits de douane en Afrique australe – 98% de ceux-ci reviennent finalement à l’Afrique du Sud. Cette incorporation future annoncée à l’Afrique du Sud a pour double conséquence l’absence d’investissement britannique et de mise en valeur du protectorat – du fait qu’il soit amené, à terme, à disparaître – et le renforcement de la dépendance au voisin sud-africain, désireux d’incorporer le Bechuanaland. Signe de cette nouvelle donne, le protectorat est alors placé sous l’autorité du Commonwealth Relations Office, en charge des dominions, et non du Colonial Office, et la chaîne de commandement va de Londres au Cap, avant de se prolonger jusqu’à Mafeking. Cette situation est d’ailleurs dénoncée par John Mackenzie, missionnaire et premier administrateur du protectorat, qui dit craindre que cela ne porte préjudice au « développement des capacités politiques » des populations indigènes, qui ne peuvent dès lors « bénéficier » de la politique bienveillante du Colonial Office.

Cet aspect était renforcé par la proportion extrêmement importante de nationaux sud-africains au sein de l’administration coloniale. En 1950, ils représentent onze des hauts fonctionnaires du protectorat, contre douze Britanniques, et seulement deux personnes nées sur place. Encore en 1960, ce sont 263 des 470 fonctionnaires coloniaux qui viennent de l’Afrique du Sud voisine. Cela s’explique par la volonté des Britanniques de limiter les coûts imputés au protectorat, et donc de recruter à proximité, quitte à augmenter l’influence sud-africaine. Interrogé sur la question en 1949, le Premier ministre Clement Attlee doit d’ailleurs s’en défendre : « As to where the [administrative] officers are drawn from is quite different from the suggestion that these protectorates are administered by the Government of the Union of South Africa »[4].

La dépendance du Bechuanaland envers son puissant voisin est particulièrement manifeste en matière d’éducation. Extrêmement lacunaire, le système éducatif du territoire ne comporte de plus pas d’échelon secondaire, ce qui force l’élite locale à se rendre en Afrique du Sud, et notamment à l’université de Fort Hare, pour poursuivre ses études. Cela contribue à l’émergence de ce que Joseph Nye appelle une « élite interterritoriale », base éventuelle d’une future société transnationale qui permettrait une incorporation facile du territoire à l’Union sud-africaine. Encore en 1961, les secondary schools du Bechuanaland préparent leurs étudiants à des examens pensés par le Joint Matriculation Board of the University of South Africa. Le secrétaire d’État aux colonies se contente alors de signaler que les responsables du système éducatif envisagent de passer à une certification de Cambridge. De même, le secrétaire d’État reconnaît en 1964 que les livres scolaires utilisés proviennent d’Afrique du Sud et non d’Angleterre. Cela s’explique tout d’abord par l’économie réalisée par « l’importation » de livres scolaires sud-africains plutôt que britanniques. Ensuite, par le fait qu’une partie importante du personnel enseignant du protectorat avait poursuivi des études dans le pays voisin, et était donc plus familière avec le matériel éducatif sud-africain qu’avec celui venant de métropole. Ces explications ne sont d’ailleurs que des indices supplémentaire de l’imbrication du système éducatif du protectorat dans celui de l’Union sud-africaine.

De même, les réseaux et moyens de communication, décisifs dans la délimitation d’un territoire autonome, étaient très largement dépendants de ceux du puissant voisin. Ainsi, le protectorat dépend de l’African Postal Union et de l’African Telecommunication Union, lesquels ont leurs bureaux à Pretoria. La seule radio du Bechuanaland est, de plus, émise depuis Mafeking et co-dirigée par l’Afrique du Sud. Ce n’est qu’en 1963 qu’une station de radio ouvre ses locaux sur le territoire du protectorat. De façon peut-être encore plus significative, les journaux les plus lus dans le protectorat – Rand Daily Mail, Die Transvaler, Dagbreek en Sondagnuus… oeg – sont des journaux sud-africains.

Enfin, sur le plan économique, on peut citer l’exemple de l’élevage. Plutôt que de développer, comme cela aurait pu être le cas, une importante industrie agro-alimentaire dans le protectorat, les Britanniques ont préféré faire de l’élevage bovin une « activité de réserve »  [5] uniquement dévolue à alimenter l’agro-alimentaire sud-africain, et renforçant la dépendance du protectorat.

Toutefois, le protectorat, pris dans cette “toile d’interdépendance fonctionnelle” (Richard Dale), membre d’une union douanière dominée par l’Afrique du Sud depuis 1910, utilisateur du rand et cible des visées expansionnistes de son voisin, le protectorat n’a finalement pas été intégré à l’Union sud-africaine. Cela s’explique par le veto que les Britanniques ont, malgré l’Acte d’union et la proximité entre ces deux territoires, toujours opposé à ce projet notamment du fait de l’opposition des indigènes. En effet, désireux de conserver cette « administration légère » et une unité territoriale propre, les chefs locaux ont ardemment plaidé leur cause, comme lorsque trois rois de la majorité de groupes Tswana se rendent directement à Londres pour court-circuiter le Cap.

Ainsi, du fait de la promesse britannique de consulter la population locale sur la question, le Bechuanaland n’est finalement pas incorporé à l’Afrique du Sud, et obtient donc une indépendance fragile – du fait de sa dépendance envers l’Etat voisin – en 1966 avec le départ des Britanniques.

De “simple appendice politique” de l’Afrique du Sud au développement d’une politique extérieure active (1966-années 1970)

En 1966, le Botswana ne semblait pas prédisposé à jouer un grand rôle, ni une influence significative sur le plan régional et international. Le Botswana Democratic Party (BDP) de Seretse Khama, qui arrive au pouvoir est alors un mouvement relativement jeune. Créé en 1961, il ne s’est pas fait connaître par ses positionnements sur l’apartheid en Afrique du Sud ni lors des regroupements tiers-mondistes. Le Botswana est aussi un des pays les plus pauvres du monde. De plus, les membres du BDP connaissent alors pour la plupart leur première expérience de politique internationale, puisqu’ils sont peu nombreux à avoir occupé des postes d’importance dans l’administration coloniale.

Alors que le Botswana est considéré comme un acteur négligeable sur la scène politique régionale à la fin des années 1960, il se convertit en un acteur reconnu dans les relations internationales les années 1970 en dépit de la forte dépendance envers son voisin sud-africain.

Le contexte politique et économique intérieur du Botswana sont déterminants dans la politique extérieure du pays. Afin de mieux comprendre la place qu’a acquis le Botswana sur la scène régionale, il convient donc de revenir sur la mise en place d’un système politique démocratique et le développement de l’économie. Le système politique est fondé sur la popularité d’une seule personne : Seretse Khama. Fils de Sekgoma Khama II, chef du peuple des Bamangwatos, il passe sa jeunesse dans les internats d’Afrique du Sud où il obtient son baccalauréat avant d’aller étudier à Oxford puis à Londres où il suit une formation d’avocat. Le cadre politique dans lequel son parti arrive et se maintient au pouvoir se caractérise par des élections libres et équitables. Même si le système politique a pu recevoir la dénomination de “libéralisme autoritaire” [6], notamment à cause de la faiblesse de la société civile botswanaise, de la docilité des médias, ou encore des problèmes de l’accès à la terre des San, d’autres auteurs comme Daniel Bourmaud [7] insistent sur l’attribution du label de démocratie pluraliste au Bostwana car des élections libres et concurrentielles s’y tiennent depuis l’indépendance. Ainsi, la démocratie botswanaise correspond au moins à la définition, comme l’a d’ailleurs écrit Jean-François Médard [8], minimale, c’est-à-dire procédurale de la démocratie.

Le contexte économique à l’indépendance est caractérisé par une extrême dépendance vis-à-vis de l’Afrique du Sud qui faisait douter de la viabilité même du Botswana. Cette dépendance, davantage prégnante encore pour le Lesotho et le Swaziland, s’illustre dans divers secteurs de l’économie botswanaise. Tout d’abord, au niveau des transferts de main d’oeuvre. Les migrations de travail vers l’Afrique du Sud avaient déjà commencé durant la période coloniale et peuvent se comprendre à la lumière du contexte spatial et géographique du Botswana. Le milieu naturel botswanais est en effet peu favorable au développement d’une activité économique dense : le “désert” [9] du Kalahari occupe 80% du territoire, les pluies sont faibles et irrégulières et les sécheresses récurrentes. La répartition démographique suit ces contraintes géographiques : au milieu des années 1960, les 600 000  habitants du Botswana sont majoritairement concentrés le long du Limpopo, fleuve qui marque la frontière avec le voisin sud-africain. Gaborone, la capitale, qui concentre environ 10% de la population est elle-même située à 15 km seulement de la frontière. Dans ce contexte démographique et à l’intérieur de frontières étriquées (malgré les possibilités qu’offre la superficie élevée de son territoire, le Kalahari est vide d’hommes), on comprend l’importance passée et présente des migrations de travail vers l’Afrique du Sud. Dix ans après l’indépendance du Botswana, on compte 40 000 travailleurs botswanais en Afrique du Sud.

De plus, la dépendance économique vis-à-vis de l’Afrique du Sud s’illustre dans le secteur diamantaire. La croissance économique du Botswana est en effet fondée sur l’extraction du diamant. L’exploitation du premier gisement, à Orapa dans le Kalahari, a débuté en 1971. Un deuxième gisement a été découvert dans la même région, à Letlhakane, et exploité dès 1981. Enfin, la mine de Jwaneng a commencé à être exploitée en 1982. Le lien économique ténu entre le Botswana et l’Afrique du Sud s’illustre aussi ici. En effet, la Debswana, qui contrôle l’intégralité de la production diamantaire dans le pays depuis 1969 est une coentreprise entre le gouvernement du Botswana qui la détient à 50% et le conglomérat diamantaire sud-africain De Beers pour les 50% restants. Cette dépendance est d’autant plus étroite que, même si la possession est partagée en parts égales, c’est la De Beers qui assure une des étapes essentielles du commerce des diamants : leur transformation. Néanmoins, le Botswana a pu s’appuyer sur cette richesse du sous-sol pour fonder son développement économique. Enfin, cette dépendance se réalise à un niveau plus pratique qui est celui de la commercialisation des diamants. Pays enclavé, le Botswana est obligé de passer par l’Afrique du Sud pour accèder aux grands ports commerciaux de l’océan Atlantique et d’utiliser les transports sud-africains pour faire la liaison avec le Mozambique et accéder à l’océan Indien.

Néanmoins cette dépendance est aussi vraie dans le sens inverse. Dans les années 1980, l’Afrique du Sud désirait contourner le blocus international qui lui était imposé dans le cadre de la contestation de l’apartheid. Des entreprises sud-africaines, majoritairement issues du secteur textile et de la production, s’installent donc à la frontière. Ce développement industriel couplé à l’exploitation du diamant qui assure au pays des recettes fiscales et des rentrées de devises permettent au Botswana d’apparaître comme une réussite économique dès les années 1980.

La réussite économique du Botswana et son label démocratique sont primordiaux pour comprendre le rôle que joue le Botswana au plan régional et international. Sa politique extérieure démontre peu à peu qu’il n’est pas un simple bantoustan de l’Afrique du Sud.

Seretse Khama, premier président du Botswana, développe une “politique d’équilibre” face à l’encombrant voisin du Sud. Il conduit en effet la politique étrangère de son pays tout en étant conscient des considérations d’ordre interne que nous venons de voir. James Polhemus a dénommé cette politique, la “non-springboard policy”. D’une part, Seretse Khama est conscient de la dépendance vis-à-vis de l’Afrique du Sud mais d’autre part, il affirme aussi très tôt sa position à l’égard du régime d’apartheid : “Le Botswana n’est pas une réserve tribale fondée sur l’exclusion ethnique et la séparation des races, mais une démocratie raciale qui rejette toute forme d’apartheid et de discrimination raciale où qu’elles soient appliquées”[10]. Il explique alors la difficulté de la position dans laquelle se trouve son pays en ces termes : “Botswana accepts that we are part of the Southern African economic complex and that the harsh fact of history and geography cannot be obliterated, for obvious reasons, we have to maintain normal friendly with South Africa” [11] . La situation du Botswana indépendant est de plus aggravée par les sécheresses que connaît le pays en 1960 et 1965. Près d’un tiers de la population dépend alors de l’aide délivrée par Oxfam et le Programme alimentaire mondial. La moitié du cheptel est décimée alors que l’élevage est une ressource de premier plan pour le Botswana. La dépendance financière vis-à-vis de la Grande-Bretagne continue jusqu’à 1972-1973 que ce soit pour des investissements dans le développement, les dépenses courantes ou maintenir l’équilibre du budget de l’Etat.

Dans ce contexte, Seretse Khama entreprend néanmoins d’affirmer la légitimité de l’État botswanais. Cela passe par l’adoption d’une politique étrangère active, dont s’occupe personnellement Khama. Même s’il ne se résigne pas à l’impuissance en raison de la dépendance envers l’Afrique du Sud [12], le Botswana est toujours vu comme une marionnette de l’Afrique du Sud par d’autres pays africains. C’est d’ailleurs pour cette raison que le Botswana ne rejoint pas tout de suite l’Organisation de l’Unité africaine (OUA). Il y a des préventions à son égard de la part de certains membres de l’organisation tels que celle de Kwame Nkrumah. Celles-ci viennent en partie de Philip Matante, un ex-cadre du Botswana People’s Party (BPP), proche du groupe panafricain de Casablanca, dont le dirigeant est justement Nkrumah. Finalement, le Botswana intègre l’OUA la même année que celle de son indépendance. Cette adhésion est décisive car elle envoie un signal aux autres Etats africains. Le Botswana parvient ainsi à limiter la puissance, notamment économique, de son voisin sud-africain, en se liguant avec les autres pays d’Afrique australe dirigés par la majorité noire. Cela permet au Botswana de limiter la portée de l’action en sous main de l’Afrique du Sud.

L’opposition à l’apartheid se réalise lors des forums internationaux et  des discussions bilatérales notamment avec la Suède, le Danemark et les Etats-Unis. Cependant, le Botswana suit une politique pragmatique de survie nationale. Il ne peut pas s’opposer frontalement à l’Afrique du Sud, car son économie en dépend. Le pays tente en conséquence de s’opposer à l’établissement des mouvements de libération sud-africains. Devant le risque de représaille de la part de l’Afrique du Sud, l’OUA prend la décisions de tolérer ce choix. D’autant que le Botswana ne se prive pas de donner l’asile à tous les réfugiés politiques dont il ne craint pas qu’ils soient des militants armés. Ainsi, si l’appui à la lutte de la libération en Afrique australe est réel – en 1971, le Botswana accueillait 4 000 réfugiés d’Angola, d’Afrique du Sud, de Namibie et du Zimbabwe -, il se réalise de manière discrète et modeste. Seretse Khama se voit d’ailleurs décerner la médaille Nansen en 1978, reconnaissance symbolique de la politique d’accueil du Botswana sous sa présidence. On peut voir une récompense plus matérielle dans l’accord croissant de financement de la part d’organisations internationales et de certains pays (Etats-Unis, Canada, Grande-Bretagne, Norvège et Suède). Ces démocraties libérales sont en effet plus désireuses de financer un régime et une économie qui ressemble aux leurs, alors que la région est marquée par l’ombre de l’apartheid et la progression du socialisme en Angola et au Mozambique. Les bailleurs internationaux considèrent de plus que les financements sont utilisés en tenant compte de la rationalité économique, ce qui donne bonne réputation internationale au Botswana sur cet aspect.

Une politique extérieure orientée vers la stabilité et la coopération régionale : l’affirmation du Botswana comme acteur diplomatique et économique central dans la région (années 1970-1994)

A la fin des années 1970, les progrès économiques du Botswana sont certains et il semble que son indépendance vis-à-vis de l’Afrique du Sud s’affirme tout comme son rôle en tant qu’acteur central dans l’intégration et la stabilité de la région. La création des Etats de la Ligne de Front en opposition à l’Afrique du Sud et son implication centrale dans la création de la Southern African Development Coordination Conference (SADCC) en témoignent.

Le Botswana est un acteur central dans la mise en place d’une opposition régionale diplomatique à l’Afrique du Sud. Le pays se dote d’une armée avec la loi de 1977 qui met sur pied une Botswana Defence Force (BDF) alors qu’il n’existait qu’une petite unité de police mobile jusqu’à là – le Botswana étant la seule ancienne colonie à ne pas hériter d’une armée coloniale. Cette loi répond en particulier aux raids de la Rhodésie et de l’Afrique du Sud sur son territoire. Elle marque aussi la volonté de s’investir davantage dans la sécurité du pays. L’opposition au régime sud-africain s’illustre davantage dans la création des Etats de la Ligne de front (en anglais, Frontline States, FLS). Le Botswana est l’un des trois membres fondateurs avec la Tanzanie et la Zambie de cette coalition qui se réunit à partir de la fin des années 1960 afin d’asseoir la coordination des efforts pour fournir un appui matériel, politique et diplomatique aux différents mouvements de libération. Ce qui rassemblait cette coalition était l’engagement de ces pays à mettre fin à l’apartheid et à la domination de la minorité blanche en Afrique du Sud et en Rhodésie. Sa création est institutionnalisée en avril 1975 lors de sa reconnaissance en tant qu’entité par l’Assemblée des chefs d’Etats de l’OUA. Ces trois Etats sont rejoints la même année par l’Angola et le Mozambique et en 1980 par la Namibie, lorsque ces pays obtiennent leur indépendance. Même si ces pays ne faisaient pas partie de l’Aire monétaire commune (en anglais, Common Monetary Area, CMA) qui regroupait l’Afrique du Sud, le Lesotho et le Swaziland, leurs économies étaient également directement liées à l’Afrique du Sud par la Southern African Custom Union (SACU), qui, comme nous l’avons vu, était responsable de la collecte et de la distribution des recettes générées par les droits de douane.

Néanmoins, les FLS ont soutenu et accueilli des groupes opposés à la domination blanche, non seulement en Afrique du Sud (le Congrès national africain, en anglais African National Congress, ANC), mais aussi en Namibie (l’Organisation du peuple du Sud-Ouest africain, en anglais South West Africa People’s Organization, SWAPO), qui était contrôlée par l’Afrique du Sud. Dès les années 1980, l’Afrique du Sud a utilisé sa force militaire afin de contraindre les FLS à arrêter leur soutien à ces mouvement, avec deux raids armés.

En effet, dans le cadre de sa politique de lutte contre les exilés de l’ANC, l’Afrique du Sud cherchait à convaincre – parfois en utilisant la menace – les pays voisins de signer des « pactes de non-agression », visant à limiter les attaques de l’ANC se servant de ces pays comme base. Le premier de ces pactes est secrètement signé avec le Lesotho en 1982. Lorsque le Mozambique signe à son tour, les militants quittent le pays pour le Botswana, ce qui ne fait que renforcer la pression sud-africaine sur le pays. Mais Quett Masire, alors président du Botswana, comprend bien que ces pactes servent, entre autres, de prétexte pour justifier une intervention militaire en cas d’attaque de l’ANC à partir du Botswana. Il exprime en mai 1984 ainsi son opposition définitive à la signature d’un pacte de ce genre, tout en réaffirmant la détermination des autorités à faire cesser les attaques prenant le pays comme point de départ. Archie Mogwe, ministre des affaires étrangères ajoute, “the mere presence of refugees in a country qualifies [that] country for an invasion from South Africa these day[13]. Ainsi, le 14 juin 1985, en pleine nuit, des véhicules avec de fausses plaques d’immatriculation du gouvernement du Botswana, transportant une cinquantaine de soldats sud-africains entrent dans Gaborone. Leurs cibles sont dix bâtiments supposés être le lieu d’organisation d’attaques de l’ANC. Après un raid de 40 minutes, les soldats laissent derrière eux plusieurs morts, quatre bâtiments détruits, et les autres sévèrement endommagés. Ils repartent sans avoir rencontré de résistance.

Immédiatement, le Botswana mobilise ses soutiens internationaux. Le Royaume-Uni et les États-Unis rappellent leurs ambassadeurs en Afrique du Sud. Dès le 21 juin 1985, le Conseil de Sécurité adopte à l’unanimité une résolution condamnant le raid, demandant à l’Afrique du Sud de présenter des réparations – ce qui ne fut jamais fait –, et réaffirmant l’importance de l’accueil des réfugiés par le Botswana. Cela n’empêche pas l’armée sud-africaine d’organiser un second raid sur Mogoditshane le matin du 19 mai 1986. Là où le premier raid se voulait totalement discret, l’armée sud-africaine utilise cette fois des hélicoptères, largue des tracts de propagande, échange des tirs avec les soldats botswanais, et surtout frappe alors que des représentants du Commonwealth sont alors en visite dans la capitale, à moins de dix kilomètres de là. Pik Botha, ministre des Affaires étrangères sud-africain, parle alors de d’”opérations préventives”, visant à limiter les attaques “terroristes” en provenance du Botswana, invoquant l’exemple du bombardement de Tripoli par les Etats-Unis. Celles-ci étaient pourtant basées sur de “simple soupçons” [14] et servaient avant tout à forcer le Botswana à expulser ses réfugiés.

Les relations diplomatiques entre le Botswana et l’Afrique du Sud ne sont établies qu’en 1992, après l’abolition officielle de l’apartheid.

Sur le plan économique, le Botswana devient un acteur majeur de l’intégration régionale. Dès que l’indépendance du Zimbabwe est sûre d’être acquise conformément aux accords de Salisbury de mars 1978, l’attention des Etats de la Ligne de front se porte sur la réduction de la dépendance économique vis-à-vis de l’Afrique du Sud. Pour Mandaza et Torstensen, “l’expérience de la coopération politique des Etats de la Ligne de front facilita leur coopération dans le domaine économique et la création de la Southern African Development Coordination Conference (SADCC) en 1980” [15]. Cela s’explique par la participation des mouvements de libération nationale locaux à leurs activités qu’ont permise les Etats de la Ligue de Front, puisque cela permet ensuite une coopération plus importante avec les “nouvelles nations en devenir”.

Aussi, Seretse Khama a eu une grande importance dans le fonctionnement de la SADCC – devenue Southern African Development Community (SADC) en 1992 – et l’extension de ses compétences. Les autres présidents des Etats de la Ligne de front considèrent d’ailleurs eux-mêmes Khama comme le plus compétent pour s’occuper de la question de la SADC, du fait de sa capacité à gérer ses relations avec l’Afrique du Sud. La création de l’organisation lui revient donc, comme l’explique le Tanzanien Nyerere : Seretse était un chef d’Etat très posé, plus facilement entendu sur ces questions car moins bruyant que certains d’entre nous. Nous voulions quelqu’un qui puisse défendre ce projet avec conviction” [16]. C’est donc logiquement que Gaborone est désignée comme siège du secrétariat de la SADCC, et Khama organisateur du sommet annuel des chefs d’Etats et de gouvernement.

Cette action fait du Botswana un acteur central dans la région. La volonté et l’habileté diplomatique des dirigeants sont cités par Balefi Tsie [17] comme la principale cause de l’émergence du Botswana sur la scène politique régionale et internationale. Le Botswana passe alors pour un acteur diplomatique central sur l’ensemble du continent. Cela se matérialise par l’aide apportée à l’arrêt de la guerre civile mozambicaine (1977-1992), ou par le rétablissement du régime démocratiquement élu au Lesotho en 1993. Hors de l’Afrique australe, le pays participe aussi à l’opération “Restore Hope” de l’ONU en Somalie.

Le Botswana jouit donc d’un respect international important, ce qui facilite l’octroi de financements internationaux pour les projets de la SADC.

De son accession à l’indépendance au début des années 1990, le Botswana a fait la démonstration qu’un “petit” pays peut parvenir à exercer un rôle non négligeable sur la scène politique mondiale. Illustration d’une vision pragmatique dans les relations internationales, le Botswana s’est aussi distingué durant cette période comme un acteur majeur de l’intégration économique de sa région. Son affirmation économique peut être vue comme une cause et une conséquence de son affirmation politique : l’influence politique doit beaucoup à la rigueur de sa gestion économique et ses positionnements en matière de politique étrangère sont aussi responsables de sa bonne réputation et donc de l’appui international dont il dispose pour son développement. Cette réussite économique et diplomatique se fait dans le cadre d’une relation ambigüe avec l’Afrique du Sud. Partenaire essentiel à la survie du Botswana après l’indépendance, c’est donc avec pragmatisme que cette relation est gérée dans le contexte de l’apartheid. L’établissement de relations diplomatiques en 1992 marque un tournant décisif dans le rapport entre les deux pays qui s’illustre encore plus après l’élection de Mandela en mai 1994.

Suite à la démocratisation de l’Afrique du Sud, la SADC paraît alors être l’instrument idoine pour mener à bien le développement économique du pays, la résolution des conflits dans la région et la mise en place d’une bonne gouvernance. L’Afrique du Sud devient en effet un partenaire de choix de plein droit. Le passage de relais à la présidence de la SADC en 1996 entre Masire et Mandela est l’exemple même d’une coopération renforcée qui s’annonce au milieu de années 1990.

Arthur BENNET et Elisa TAIWO

[1] Selon le classement de 2014, le Botswana se trouve à la 31ème place sur 175 pays classés, c’est-à-dire au même rang que Chypre et le Portugal
[2]  Selon les données de la Banque mondiale (2016) : Brésil (15 127,8 $) ; Chine (15 534,7$) ; Botswana (16 734,9$)
[3] Cecil John Rhodes (1853 – 1902). Fondateur de la compagnie diamantaire De Beers et premier ministre de la colonie du Cap en Afrique du Sud de 1890 à 1896
[4] “Souligner la provenance géographique des fonctionnaires est assez différent de suggérer que ces protectorats sont administrés par l’Union sud-africaine”
[5] “Botswana beef cattle export : establishment of a reserve industry”, M. Hubbard, Botswana journal of African Studies, 1983
[6] Towards popular participation in Botswana”, Kenneth Good, The Journal of Modern African Studies, 1996
[7]“Aux sources de l’autoritarisme en Afrique : des idéologies et des hommes”, Daniel Bourmaud, Revue internationale de politique comparée, vol. 13, no. 4, 2006, pp. 625-641
[8] Jean-François Médard, La spécificité des pouvoirs africains,Pouvoirs n°25 – Les pouvoirs africains – avril 1983 – p.5-22
[9]Les pluies atteignent parfois les 300 mm annuels dans le Kalahari ce qui empêche de ranger cette région dans les milieux désertiques selon une stricte classification climatique.
[10]South Africa in Africa, Sam Nolutshungu, Manchester University Press, p. 144
[11]“Le Botswana accepte qu’il fait partie du complexe économique du sud de l’Afrique et pour des raisons évidentes, son histoire et sa géographie ne peuvent être ignorées, nous devons donc maintenir des relations cordiales avec l’Afrique du Sud”, “Diamonds are State’s Best Friend: Botswana’s Foreign Policy in Southern Africa”, Marcus Niemann, Africa Today, vol. 40, 1993
[12]“Il ne serait conforme ni aux principes ni aux intérêts du Botswana d’accepter une aide quelconque de l’Afrique du Sud” cité dans Le Botswana contemporain p.262.
[13]“De nos jours, la simple présence de réfugiés dans un pays suffit à en faire la cible d’une invasion sud-africaine”
[14] Répertoire de la Pratique du Conseil de Sécurité, Nations-Unies, Supplément 1985-1988
[15] Southern Africa: In search of a common future. From the conference to a community, Ibbo Mandaza and Arne Tostensen (with Emang Motlhabane Maphanyane), 1994
[16]“Chapitre 7 : La politique régionale et internationale du Botswana”, Balefi Tsie, Le Botswana Contemporain, Daniel Compagnon et Brian Mokopakgosi (dir), Karthala Editions, 2001                
[17]“The Political Context of Botswana’s Development Performance”, Balefi Tsie, Journal of Southern African Studies, 1996

Bibliographie

Ouvrages généraux

Le Botswana contemporain, Daniel Compagnon et Brian Mokopakgosi (dir), Karthala Editions, 2001

Historical dictionary of Botswana, Fred Morton, James Ramsay, Part Themba Mgadla, Scarecrow press, 2008

L’Afrique du Sud et les États voisins, Philippe Gervais-Lambony, Armand Colin, 2013

Articles de revues spécialisées

“The Implications of Botswana-South African Relations for American Foreign Policy”, Richard Dale, Africa Today, 1969

“Independent Botswana a reappraisal of foreign policy options”, Wilie Henderson, African Affairs, 1974

“The Functional Web of Interdependence between Pre-independent Botswana and South Africa: A Preliminary Study”, Richard Dale, Botswana Notes and Records (vol.6), 1974

“Not always so placid a place : Botswana under attack”, Richard Dale, African Affairs, 1987

The Political Context of Botswana’s Development Performance”, Balefi Tsie, Journal of Southern African Studies, 1996

Le Botswana face à la montée de l’autoritarisme”, Ian Taylor, Politique africaine, vol. 99, no. 3, 2005, pp. 116-129

La puissance de l’Afrique du Sud en question”, Anthoni van Nieuwkerk, Politique africaine, vol. 98, no. 2, 2005, pp. 96-110

Aux sources de l’autoritarisme en Afrique : des idéologies et des hommes”, Daniel Bourmaud, Revue internationale de politique comparée, vol. vol. 13, no. 4, 2006, pp. 625-641.

Le diamant dans la géopolitique africaine”, Jean-François Orru, Rémi Pelon et Philippe Gentilhomme, Afrique contemporaine, vol. 221, no. 1, 2007, pp. 173-203.

Chapitre 8 : La diversité des trajectoires”, L’économie de l’Afrique, Philippe Hugon, 2013, pp. 86-98

Rapports officiels

“France – Afrique australe : le Botswana, un modèle pour l’Afrique”, Rapport du groupe interparlementaire d’amitié France-Afrique australe, Jean-Pierre Cantegrit, Joël Bourdin, Jacques Pelletier, André Rouvière, 1999

Chapter 4 : Botswana’s success : good governance, good policies, and good policies”, Michael Levin, Yes, Africa Can: Success Stories From a Dynamic Continent, Chuhan-Pole and Manka Angwafo (dir), Banque Mondiale, 2011

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